“邻避”困境，如何突围

无可讳言，伴随着城市化与工业化进程的加快，在不少国家和地区发生过的“邻避”现象，正越来越多出现在中国的经济发展过程中。PX项目在数个城市相继搁浅、高铁线路在反对声中被迫改线、垃圾填埋场在舆情汹涌里夭折停建……当下中国这些建设发展中的烦恼，骤然炒热了“邻避”这个舶来品，也对政府治理能力提出严峻挑战。那么，“邻避”是发展之痛，还是进步之阶？在“邻避”困境中，我们应如何突围？

“邻避”不是“洪水猛兽”

作为现代化和城市化加速发展的伴生物，“邻避”（NIMBY）的原意是“不要建在我家后院（Not-In-My-Back-Yard）”。而“邻避”现象，往往是指当地居民因担心垃圾场、核电厂、殡仪馆等建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，进而滋生“不要建在我家后院”的心理，以及因此进行集体反对或抗争的一种社会现象。自20世纪70年代以来，“邻避”现象已成为世界性的共同问题，不仅发生在发达国家，也逐渐在发展中国家显现。

北京大学城市与区域管理系教授陆军分析认为，产生“邻避”现象的主要原因有三种：城市化进程持续加速，城市尤其是中心城市成为人口迁移的目的地，人口机械增长；城市人口规模扩张以及城市空间边界成长加速，“邻避”设施的巨量供给必不可缺；只要趋利避害的理性人假设依然有效，保护自身不受“邻避”设施负外部性影响的动机就会愈加强烈。不过，他也强调：“‘邻避’现象的客观存在并非导致‘邻避’冲突的必要条件。造成‘邻避’冲突的症结在于城市治理失灵。”

“别把‘邻避’视为‘洪水猛兽’。”在复旦大学城市环境管理研究中心主任戴星翼教授看来，“不能用‘好’与‘不好’的标准去衡量‘邻避’现象。我们要思考的是应如何将‘邻避’现象控制在一定的烈度和频率之内，令群众有渠道去表达正常的环境诉求，把问题的解决方式纳入法治轨道。从一定程度上说，‘邻避’现象的产生，也是群众环境维权意识逐步增强的表现。”

“‘邻避’现象提醒我们在经济社会发展中要更加尊重规律。”全国政协委员、民建陕西省委主委李冬玉认为，一要更加尊重经济规律。经过较长时期的高速发展，劳动力、土地等各种要素成本上升，资源、环境的约束增加，社会矛盾往往也随之增加。二更加尊重自然规律。一个国家或者地区的自然环境要素如水、空气、动植物、土壤等，都有一定的环境容量。超量污染物的排放必然会引起环境问题。解决这些问题需要付出大量时间和成本。三要更加尊重人的发展规律。近年来，随着物质生活水平的逐步提高，群众对于实现个人权益、个人价值、个人尊严等的要求更加迫切，对社会政策公平公正性的诉求更加强烈。

“欢迎建设，但请远离我家后院”

事实上，引发“邻避”现象的项目，并非都不该建设。相反，不少人认为这些项目对城市发展不可或缺，却希望远离自己，落址他处。有“邻避”困境，如何突围学者认为，“经济人”“政治人”动机是“邻避”现象中凸显的两种人性动机，也是激发群众参与“邻避”运动的重要推动力。

所谓“邻避”运动的“经济人”假设，是指群众会对“邻避”设施本身带来的成本和损失进行计算，比如会造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降等。民盟盟员、浙江图书馆首席咨询专家陈天伦研究发现，群众在获得满意的经济补偿的情况下，“邻避”现象的发生概率和危害程度会减少。“1989年，美国田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研中发现，在没有任何经济补偿的情况下，群众的支持率只有30%。但当政府提供一定经济补偿时，支持率却几乎翻了一倍。台湾地区现有20余座大型现代化垃圾焚化厂。其早年兴建时，也遭到选址周边群众反对。为了得到理解和支持，当局推出了敦亲睦邻政策，制定了严格的环保标准和完善的回馈机制。内湖、北投、木栅等三座垃圾焚化厂在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边群众使用。当这些设施和周边社区的改造整合在一起，便进入一个良性的循环，人们对其不排斥甚至于欢迎。”

所谓“邻避”运动的“政治人”假设，是指群众希望实质性地参与决策之中。随着改革开放的深入，不少群众权利意识高涨，参与决策的要求强烈，而有的地方在相关项目的规划与选址、立项与实施等决策过程中，遮遮掩掩走过场，甚至先斩后奏，把群众排除在决策链条之外。全国政协委员、内蒙古自治区住房和城乡建设厅副厅长揭新民认为，我国现行规划中的群众参与机制与法制保障体系建设严重滞后，城市发展的利益相关方缺少平台和渠道来参与“邻避”设施选址与开发规划的编制讨论。

“邻避”现象，既是发展之痛，更是发展之阶。诚然，它会导致政府公信力、企业经济利益以及整个社会的长远利益受到不同程度的损害，若处理不当极易演变为暴力性的群体性事件。但也要看到，每一次“邻避”现象的妥善应对都释放了正能量，蕴含着有利于社会进步的因素。这不仅保障了每个具体的“邻避”设施所代表的看得见的公共利益，而且促进了更大的看不见的公共利益。在欧美，“邻避”现象曾推动了法治、政府管理和公民参与水平的不断提高。如专家所言，“邻避”现象能否减少，可以视为政府是否从经济增长型向民生服务型转型的一个衡量指标。

走出“邻避”困境

走出“邻避”困境，远比仅在理论上理解“邻避”更为重要。尽管困难重重，但国内外成功抑制“邻避”冲突隐患的经典案例俯拾皆是。“邻避”现象并非无药可解。

走出“邻避”困境，需要在法治轨道上进行。以台湾地区为例，《环境影响评估（评价）法》是“邻避”冲突得以解决的重要保证。这部法律明确了信息公开和公众参与程序。无论是民众、相关企业还是政府，都熟悉了一整套成熟的利益表达和博弈规则。全国政协委员、海南省社会主义学院院长施耀忠建议，要进一步界定重大行政决策的范围，从源头上治理，把容易引发群体性事件的征地和拆迁问题、矿产和农业资源利益分配问题、环境问题等的决策都列入重大行政决策的范围；依法预防和化解各种矛盾纠纷，完善行政调解机制，建立群体性事件预防和调处预案，做到提前预防和主动化解；完善相关的信访工作责任制，引导群众合理合法表达利益诉求，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。

走出“邻避”困境，需要群众广泛参与。全国政协委员、民盟中央副主席郑惠强建议，借鉴国外经验，通过政府信息公开、民意调查、信访、听证会、决策方案设计人员与公众对话、开设公众论坛、论证会等多种形式，不断优化和拓展公众参与决策的形式与渠道。

走出“邻避”困境，更要大力发展社会主义基层协商民主。全国政协委员穆克发认为，应大力培育基层协商民主的多元主体。一是加强基层党组织的核心能力建设。以辖区党建工作联席会等方式，组织协调辖区单位党组织和党员群众参加民主协商，形成区域化党建新格局。二是发展基层群众自治及协商民主的平台，积极开展基层事务听证会、民情恳谈会、辖区工作评议会等，组织开展基层公共服务项目需求调查和实施等工作。三是加快社区社会组织的培育与发展步伐，提升社会组织参与社区建设和社区服务的能力。四是着力发挥业主委员会、物业企业、辖区单位及村（居）民理事会等各类组织在基层民主管理中的作用。

走出“邻避”困境，道阻且长，但行则将至。高度重视并妥善处理“邻避”问题，不仅可以使“邻避”成为促进经济发展方式转型、实现社会进步的契机，更能让我们离国家治理体系和治理能力现代化的目标更进一步。