“一带一路”实施的制度―文化约束

“一带一路”战略的实施，无论对中国还是沿线国家来说，都不是一个单纯的经济问题，而是一个文化大于资本，制度重于技术的非纯经济问题。相对于资本与技术而言，来自于制度―文化的约束，既是最软的约束，也是最坚硬的约束，从而也是最根本的约束。所谓制度―文化约束是指，由不同习俗、价值观等文化因素所形成的内在制度安排之间的相互认同障碍，以及这种具有不同文化特质的内在制度安排，对更广泛区域或共同体内部，正式制度安排缔结和制度环境形成的影响。

经过30多年的改革开放和国力增强，我国已经有相当的潜力可通过输出基础设施建设，扩大在发展中国家中的影响力。但是，由于我们在一定程度上对“一带一路”沿线许多国家了解的匮乏，由于我们在一定程度上把“一带一路”更多地只当作经济项目来做，由于我们在一定程度上更多地关注我们自己的政绩目标的实现，由于我们在一定程度上还没有彻底摆脱“运动心态”和急功近利的潜意识，所以在客观上和现实中，我们原本善意的愿望和“惠己悦人”的行为，又难免由于我们自身的原因而遭遇尴尬与挫折，缅甸的密松水坝就是最典型的案例。

2011年9月30日，缅甸总统吴登盛宣布，为“尊重人民的意愿”，由中方投资兴建的密松大坝项目暂停建设，直至他的五年任期结束。这个令人心痛的结局让我们很多人措手不及，包括中国电力投资集团的高层领导者。从密松水坝项目流产中，我们应该意识到“一带一路”倡议的实施，起码会面临以下三个方面来自制度―文化障碍的约束：

其一，“一带一路”倡议实施的最大的瓶颈是知识的贫瘠，是我们自身对沿线国家相关知识的相对匮乏，尤其是对沿线国家包括习惯、习俗、宗教信仰、价值观等文化性制度，即内在制度了解得严重不足。如果密松水坝在项目启动前，有熟悉当地历史文化、习俗信仰的专家学者们对水坝周边社会文化环境进行深入考察，客观评估政府在项目所涉及的拆迁、社会动员等诸多问题上的实际动员力，科学预见到缅甸既有的错综复杂的民族关系，以及无法摆脱西方的影响和干涉的现实，准确判断到在弱势的缅甸政府领导下，涉及公共选择的重大问题不可能以“中国式”的方法与速度整齐划一地得到解决等，或许不会激发美英支持下的克钦民族在英、日、澳、美等地广泛组织的反对密松水坝修建的抗议，或许有可能会避免在国际舆论方面造成的不可逆转的影响，或许不会彻底导致缅甸领导人最终只能妥协的被动局面。

其二，“一带一路”倡议实施的最重要阻力不是来自于外在，而在于我们自身的认知能力。首先我们应该明白，在全球化的今天，跨越文化的区域共同体的发展进程中，情感的力量有时会大于资本的力量。如密松大坝附近的克钦族独立组织是水坝建设的最为活跃的反对力量。其中一个非常重要的原因是，克钦族人将美卡河与马里卡河交汇点的密松水坝坝址，尊崇为自己文化的发源地。然而，我们的项目建设者则没有及时表达出对这一民族文化渊源与情结的高度尊重与敬畏，从而造成了不必要的，同时也难以一下子挽回的情感对立。

我们要学会与对象国利益相关者对话，而不能“中国式”的只与官员、政府部门、权力部门沟通，尤其要学会按照所在国的公共选择程序与路径行事。密松水坝的窘境告诉我们，从一开始就不重视，甚至拒绝同当地社区及公民组织打交道，会让我们自己付出沉重的代价。如随着项目的进行，其他舆论媒体告诉水坝住址的居民，这个项目只是为了满足中国对能源的需求, 而不是为了缅甸的发展。密松水坝一旦建成，发电能力将达到600万千瓦，约为三峡大坝的三分之一。其发电量的90%将输往中国。与此同时，一个大小相当于新加坡国土面积，深达66层大楼的巨大水库将淹没缅甸文化的中心地带。1.2万名克钦族居民将被搬迁，2万多人将受到水库建设和运行的影响。虽然中方投资商也曾尝试规范做法，进行环境影响评估(EIA)（其实在环评研究远未完成之前，大坝施工就已经起步了），但环评报告是在反对声浪已成汹涌之势才姗姗而来，这无疑已经失去了当地人的信任感。

我们要学会高度重视公民社会组织的力量。在仰光，活跃着强大的环保 NGO 组织汇合而成的团队，他们花费了数月的时间动员、说服缅甸新政府的高层官员，使他们相信人民不可忽视，并且该项目的可能危害还会更大。之后，昂山素季发表拯救伊洛瓦底江的公开呼吁, 将 NGO 的反坝斗争推上了国际舞台。缅甸境外的组织，如缅甸河流网络，也在不懈工作，以提高国际社会对水坝工程的了解和关注。终于，国际河流组织向缅甸NGO组织提供技术分析，帮助他们更好地了解中国电力投资集团，并且为他们与中国电力保持接触提供支持，就水坝工程进行对话。然而，我们自己面对陌生的社会决策程序和一直没有重视起来的如此强而有力的社会组织则处处被动，甚至一时束手无策。因为我们既不熟悉所在国的规则，又无法或不可能在所在国已成熟运作的社会规制中按我们熟悉的规则来办事。

我们要学会了解不同文化和国度的发展观，这是“一带一路”倡议实施的一个非常重要的制度―文化约束之“结”。我们知道，密松水坝是七个梯级水坝工程的一部分，我国为此投资近130亿元人民币。但是，是否所有国家都乐意在自己的江河上拦河建坝，都愿意牺牲滔滔江河来满足对能源的需求。这是个应该探讨、磋商的问题。因为发展观的价值判断不同，将直接影响项目的落地和正式制度安排的顺利缔结。

其三，“一带一路”倡议推进最重要的问题是，我们自身观念与思维方式和行为方式的改变。中国改革开放30多年的经验证明，“举国体制”是有效并成功的。它在集中稀缺资源干大事方面，在快速动员民众参与重大建设项目方面，在整齐划一地高效解决群体问题方面，都具有其他体制无法比拟的效率与优势。但是，我们不能简单地以这样的思维习惯与方式去“中国式”地处理、落地“一带一路”项目，尤其是直接涉及当地居民利益甚至是文化信仰的大工程。可以说，在许多问题上，在相当程度上，是构成内在制度的习惯、习俗、价值观等文化性制度的认同障碍，影响、制约了拥有不同文化历史的区域共同体之间的正式制度安排的缔结，而不完全是经济利益方面的选择与取舍。

“一带一路”倡议绝不是一个短期工程，它将是足以改变世界政治经济格局的伟大行动。“一带一路”实施最需要完成的任务是互信的确立。没有什么比相互了解和情感的建立更有利于国与国之间互信的确立了。被区域共同体成员普遍认同并遵循的共同规则，也只能在这样的背景下才能成为资源和财富。因此，跨越制度―文化约束的关键在于构建一个彼此尊重、相互包容的可操作的制度―文化认知共体。这对于“一带一路”倡议的实施，无论从逻辑还是现实意义上来说，都是应该先行的策略与智慧考量。

（作者：陶一桃，深圳大学党委副书记）【来源：《南方杂志》2017年第6期】