日韩环境保护公众参与的启示与建议

环境保护公众参与是环境治理体系和治理能力现代化的重要内涵和重要标志。当前，我国环境治理呈现出“政府依赖型”特点，在推进环境决策和环境管理的民主化、法治化进程中，尤其是应对当前邻避事件高发的态势时，除了发挥政府的主导作用，亟须不断完善公众参与机制，构建起政府—企业—公众共同治理的模式，最大限度地汇聚力量，汇集民智，保障公共环境利益，实现环境社会共治的目标。

为贯彻落实陈吉宁部长提出的完善公众参与机制，切实保障公众知情权、参与权、监督权和表达权， 进一步推动我国公众参与健康有序发展的要求，经环境保护部批准，宣传教育司组团，于2016 年10 月31 日至11 月7 日赴日本、韩国进行调研和交流，学习借鉴两国环保公众参与的经验和模式，积极探索邻避问题的有效解决办法。

一、日韩公众参与的经验与启示

日本、韩国在环境保护公众参与方面起步较早， 在探索公众参与途径和方式上积累了很好的经验。邻避事件在日韩也同样存在，而公众参与在解决这一问题时具有不可替代的作用。综观日韩的经验和做法， 主要体现在：政府信息公开，态度开放透明，解除公众疑虑；拓展公众参与渠道和途径，广泛听取民意， 建立磋商对话机制，公众诉求得到及时表达和反馈； 依法行政，政策实施、利益协商时要以法律为底线； 培育和扶植环保社会组织，与政府形成良性互动，疏导和引导公众参与；通过技术、市场经济等手段相互补充综合施策，与公众形成利益共同体，从而赢得理解、信任和支持，积极应对邻避问题, 有效化解环境社会矛盾。当然，这同样需要一个漫长、渐进的过程。

( 一) 态度透明信息公开，释放诚意，消除公众疑虑。

安全、环境与健康是民众最为关注的问题。日韩垃圾焚烧处理率非常高，在其发展过程中都曾遭遇过民众的抗议和反对。信息公开透明，让公众尽早参与， 是其赢得公众理解和积极参与的前提。两国政府积极主动推行环境管理信息、环境质量信息的公开，垃圾焚烧处理等重大项目情况更要进行长时间公示。

同时，垃圾焚烧厂作为科普和环境教育场所，向社会开放，居民及学生均可到现场参观。企业环境信息和污染物排放等信息可视化，公众可随时查询。信息公开释放了诚意。

赢得公众信任的另一个重点是科技进步。近年来， 日本垃圾焚烧厂数量减少而处理量却不减反增，就是其不断提高焚烧技术工艺和排放标准的结果，因垃圾焚烧产生的二英变得可控。用最先进的技术、专业的管理运营，保障了市民的环境权益与生活质量。毕竟环保不达标，一切都不成立。

 ( 二) 重视社情民意，积极引导公众参与。

只有尊重公众意见、相互合作才能更好地推动政策的实施。在制定政策、规划，或重大项目建设前， 政府会通过不同渠道广泛收集社情民意，以满足公众的环境知情权和监督权。同时，政府和企业会就相关政策、技术、管理、补偿等问题与周边居民详细说明、反复磋商，建立畅通的双向对话机制，居民诉求得以表达，有利于更好地引导公众参与城市环境建设。

日、韩两国注重与专业社团组织合作，构建市民、企业、NGO 等力量参与政策实施的网络体系。日本在国家层面，由环境省和包括独立法人、企业及NGO 等在内的团体共同组建成立环境保护推进委员会；地方政府也会成立环境保全办事处及协助小组等，通过这些组织实施环境政策、收集民意诉求，引导公众参与。

成立于1995 年的绿色首尔市民委员会，是首尔最有代表性的社会组织，成员由市议员、居民代表、社团、企业、专家、媒体等组成，首尔市市长则是3 个委员长之一。在制定环境政策、规划时，委员会通过下面的公众实践团、居民小组等，大量收集和反馈公众意见、建议。以此为平台，搭建起市民与政府双向沟通的桥梁，有效提高城市管理的社会化参与程度。仁川和釜山等地在出现邻避问题时，也是充分发挥地方议员等中间机构的通道作用，实现双向对话协商解决。

( 三) 以法律法规为准绳，强调依法行政。

无论日本还是韩国，政府在应对邻避事件时，都强调以法律为准绳。在与企业、居民进行说明、磋商、协调时，各有让步，以确保各方利益平衡，但前提是以法律法规为底线，避免出现走向另一个极端的现象。如在韩国，垃圾处理设施的公益性受法律保护，法律规定公共设施一定要建，但政府会依据相关办法成立基金等，给予周边居民补偿。

( 四) 利益共享真诚互惠，赢得信任和支持。

完善利益补偿制度，界定项目方、受影响的社区和政府各自的权利和权益边界，有助于化解邻避事件。日韩在垃圾焚烧厂选址时，将其定位为资源中心进行综合考量，通过生态补偿和经济补偿等方式实现与居民利益共享。

韩国垃圾焚烧厂的建设模式是政府投资并委托专业社团运营。如釜山环境公团管理的垃圾焚烧厂，其营利主要来自垃圾收集费用、焚烧产生能源的出售、资源再利用所得等。企业将部分收益用于周边公共环境的改善，如供暖、建设公园和绿地，为居民提供宜居环境；另外，建设便民福利设施，如图书馆、游泳馆、高尔夫球场、健身馆等，与居民利益共享。

由此，垃圾焚烧厂不再是人们避而远之的危险场所，而被视为资源能源中心，为居民带来益处，而慢慢被理解并接受。

同时，政府强化利益共同体观念，进一步提升公众参与的自觉性。如首尔市政府同意不再新建垃圾焚烧厂，但同时呼吁居民为了共同利益要减少垃圾排放。达成共识后，经过多年努力，首尔垃圾产生量大幅度减少。

( 五) 环保实践活动精细化，提升了公众参与的兴趣和自发性。

注重发挥环保社会组织的中介作用，通过进行认证保证其合法性、给予资金项目扶持、购买服务等各种方式，有效提升环境教育的专业化和社会化程度。同时，结合经济社会发展特点以及公众的兴趣点开展环境教育，使实践活动更精准、便捷，增强了公众参与的自发性。如日本针对社会老龄化和无子化的实情， 不断改进垃圾分类实践活动，得到社会广泛支持。

二、推进我国公众参与健康发展的建议

近年来，我国环保公众参与发展迅速，参与主体日益多元、参与范围日益扩大、参与机制日益完善。为促进公众参与进一步向着制度化、科学化、规范化方向发展，借鉴日韩经验，结合我国的环境形势和要求，调研团组提出如下建议：

( 一) 制定培育环保社会组织发展规划，充分发挥其桥梁和纽带作用，引导公众参与，化解邻避效应。

环保社会组织是环境社会共治的重要主体，培育引导环保社会组织是政府的重要职能，建议针对环保社会组织发展开展系统性、科学性的规划设计。通过在资金、政策等方面进行支持，重点培育几家影响力大的环保社会组织，发挥其在环境政策宣传、知识普及、活动开展等方面的主动性和影响力，引导释放正能量。

扶持重点环保社会组织使其成为政府和公众对话平台。通过购买服务、项目支持等方式，进一步提升其专业性、影响力，使其成为环保部门民间发言人， 或重大项目运营管理机构。在涉邻避问题时，发挥客观中立性，作为中间机构，帮助建立双向对话渠道， 以利各方利益出现矛盾时，以市场化机制进行协商。

发挥环保社会组织的教育功能。加大对重点环保社会组织环境政策等方面的培训力度，并逐步引导其发展成为环境知识文化教育机构，由政府委托其开展多元化实践活动，以实现公众参与的专业性并扩大覆盖面。

发挥环保社会组织的宣传功能，使其有计划、有针对性地向利益相关各方传递信息，以利涉及邻避问题时的舆论引导。

( 二) 建立健全科学评估和研判机制，完善舆情风险源清单，定期开展风险应对培训，进一步提升风险防控能力。

防控社会风险是提升环境治理水平的重要环节，加强科学研判是前提保障。环境问题和公众切身利益密切相关，很容易成为舆论焦点、社会热点，甚至引发社会矛盾。为减少公共事件或突发事件转化为舆情事件，引导公众规范、有序、理性参与环境保护事务， 一方面，积极运用官方“微信微博”等新媒体，进一步加大政府信息公开力度、拓展权威信息发布渠道； 另一方面，管理部门还需健全科学的社会风险评估和研判机制，对不同风险领域和问题进行分类和评级， 建立舆情风险源清单，了解哪些问题或决策在特定时期易引发社会关注，从而在工作过程中尽量依法平衡各方利益，减少社会影响。同时，建议定期开展培训工作，提升各级科学有效应对能力。

( 三) 出台社会环境行为诚信体系建设法规，规范公众环境行为，提高社会各方守法护法自觉性。

环境价值观的扭曲和社会信用体系的缺失，是造成环境污染的根本原因。当前我国社会诚信缺失，成为关乎民生、制度和信仰的社会问题，导致在整体社会治理，包括环境治理中，各级政府和社会支付了较高的治理成本。社会诚信包括政务诚信、司法公信等， 公众环境行为诚信体系建设也是其中重要的组成部分。建议逐步建立完善相关法规标准，并加强制度建设，构建政府、公众个体、社会组织等在内的多元化监管模式，并完善环境行为诚信信息系统，提高守法自觉性，以促进环境行为诚信社会的形成。

( 四) 成立环境教育学会，实施环境教育实践行动计划，提高青少年参与兴趣和体验感受。

公众环境素质关系环境保护的深入推进和长远发展。日本国民拥有很高的环境意识，在很大程度上归功于其较早着手对中小学生环境教育的探讨与实践。日韩环境教育多采用自然体验式、参与式，尤其注重贴近生活。从个人需求和兴趣出发的环境教育，会带来更大的主观能动性，使活动更可持续。建议成立环境教育学会，加强理论研究和实践活动设计，以其专业性更好地为青少年环境教育服务。同时，联合教育部、团中央等部门建立部门联动机制，实施校外环境实践行动计划，通过“环境保护开放日”“环境体验中心”“环境科普实践基地”等，使学生建立起与自然的连接。

（作者：环境保护部宣传教育司调研组，调研团组成员：章少民，中国环境文化促进会秘书长；张士霞，环境保护部宣传教育司主任科员； 张辉，中国环境报社文化教育部主任；杨雪杰、姚玲玲， 中华环保联合会）【来源：《中华环境》2017年1-2月】