生物多样性保护经济政策体系亟待建立

我们生活的地球大约有45亿 年的历史，而地球上的生物经过 30多亿年的进化形成了当今形形 色色的生物类群。

地球上500～5000万种生物 中，被人们记录的约170万种，其 中微生物10万种，植物30万种， 动物130万种。生物多样性作为地 球最显著的特点之一，是人类社 会赖以生存和发展的基础，但随 着人类开发和利用生物资源的效 率不断提高，世界生物多样性丧 失现象正在加剧，物种灭绝的速 度越来越快。据估计,目前世界平 均每天有一个物种消失，这种速 率是自然条件下灭绝速度的1000 倍；而种内变异和整个自然生态 系统的消失速度比物种灭绝速度 更快。大量物种和基因急剧减少， 如果不立即采取有效措施,人类固 有的生活方式就难以维系，子孙 后代的正常生活也无法维持。

生物多样性是经济发展的基础

生物多样性是巨大的基因库， 包含着大量具有重大价值的物种和 种质资源。这些直接使用价值给人 类社会提供了丰富的生物资源和赖 以生存的基本条件，是经济发展的 物质基础；而其水源涵养、水土保 持、气候调节等生态系统服务功能 则间接影响着经济的发展；同时， 生物多样性提供的文化和科学研究 等方面的非使用价值能够拓展经济 发展的内涵和方式。

合理地开发利用生物多样性 有助于经济发展，而不可持续的 生产方式和消费方式所造成的生 物多样性丧失反过来将阻碍经济 的持续发展；同时，以维护人类生 存环境、合理使用能源与资源为特 点的可持续经济发展模式——绿色 发展又可以为生物多样性保护和 恢复提供现实路径。因此，经济 可持续发展与保护生物多样性同 为当今人类面临的重大问题，也 是当今世界各国普遍追求的目标。

生物多样性价值在经济活动中被低估

目前的经济活动很难合理权 衡生物多样性价值。生物多样性 是经济学意义上典型的公共物品， 在消费上不具有排他性，只要存 在，人们都可以使用且没有强制 措施令其为此支付费用。因此， 在生物多样性保护领域中，个人 的最优选择与集体或社会利益往 往是相悖的，单纯依靠市场不足 以保护生物多样性资源。同时， 丰富的生物多样性能够为周边地 区提供新鲜的空气、充足的水源、 肥沃的土壤，并能提高当地居民 的收入，而这种外溢的社会效益 又很难以货币度量。生物多样性 所产生的生态效益和社会效益很 大程度上表现为间接的、长期的 效益，很难保证投资者和经营者 在短期内收回成本并获取利润。 如果这种效益在短期内得不到直 接补偿，私人供给公共物品就无利可图，也就没有动力参与公共 物品的生产和提供。

尽管生物多样性与经济系统 密切相关，但在实际的经济活动 中人们往往认识不到生物多样性 的重要性，也没有积极创造与其 良性互动的模式。尤其在某些发 展中国家，为了追求短期的经济 利益，经济主体倾向于过度开发 利用生物资源，某些发展中国家 的宏观经济政策如林地产权、森 林开发的特许权、农业开发政策 等对森林破坏都有着深远的影响。

例如，亚马逊热带森林转化 为农业用地的土地中, 约有40 % 是因政府的农业开发补贴和其他 开发政策所导致的。其他各类经 济活动也几乎从不进行生物多样 性价值与经济开发的成本—收益 考量，许多生境被转化成农业用 地或其他低效率用地。这些生境 的破坏和转化之所以发生，主要 是由于经济活动主体忽视或未能 正确评估生物多样性的经济价值， 自然生境和生物资源的价值被低 估了。与此同时，从生物资源及 生境保护中获利的相关方通常不 需要付出额外代价，但是保护活 动却缺乏经费支持，这就进一步 导致了经济活动主体偏向于开发 而不是保护，这种成本和收益之 间的不公平分配对生物多样性的 保护和持续利用是极为不利的。

生物多样性保护的经济政策经验

市场无法自发地完整体现生 物多样性的真实价值，生物多样 性保护也会出现市场失灵，这就 需要相应的政策进行干预和引导。 目前，国际社会在利用经济手段 开展生物多样性保护方面积累了 许多成功经验，证明了恰当的经 济政策对生物多样性保护是非常 必要且十分有效的。

20世纪90年代之后，西方发 达国家面临高失业率与生态环境 问题，只能设法在不增加租税负 担的前提下进行财税结构性调整， 如丹麦、挪威、瑞典、芬兰以及 荷兰纷纷推行环境税制改革，在 保持税收中性以及产业竞争力不 受负面影响的前提下，通过征环 境税（如碳税、空气污染费、硫 税、能源税、汽车税）来减轻社 会福利税捐的负担。其中，针对 森林等资源消耗的消费税征收、对保护地开发限制以及生态捐赠 的税收优惠/免税、减少渔业和农 业等不利于生物多样性保护的补 贴等财税改革，重新定位了税制 的价值系统，使财税政策充分体 现出生物多样性的价值。

补偿政策也是国际上常用 的生物多样性保护经济政策，它 是以“零亏损”为目标，针对一 些不利于生物多样性保护的经济 活动主体额外征收费用，以保证 此类活动带来的不利影响能通过 在其他地方保护、扩展或建设足 够的生物栖息地得到弥补。加拿 大渔产地补偿、南澳大利亚的本 土植被及散生树补偿、印度和墨 西哥的森林补偿等生物多样性补 偿实践，均通过开发方或第三方 来建设与被开发地功能类似的生 态系统从而实现了生物多样性的 “零亏损”甚至“负亏损”。

此外，绿色产品开发与认证 在生物多样性保护领域得到越来 越广泛应用。如法国的农渔部制 定了一系列法律、法规和技术标 准，鼓励建立农业的可持续发展 管理体系，保护生态平衡和物种 的多样性，以及生产不破坏环境、 不影响人体健康、不损害动植物 健康及其福利的高质量农产品。 再比如森林管理委员会认证体系 （FSC）、国际标准化组织（ISO）、 森林认证认可程序体系（PEFC） 等均要求经过认证的林产品从森 林经营到林产品贸易的所有环节 都要符合环境保护和可持续发 展的要求；FAO《负责渔业行为守 则》、海产品选择联盟、海洋管理 委员会（MSC）等可持续渔业认 证也致力于通过相关协议和渔业 标签来推广有益于海洋环境的水 产品。这些绿色产品在国际上的 市场份额不断扩大，不仅创造了 良好的经济效益，还有力支持了 生物多样性保护。

我国生物多样性保护的经济政策探索

通过经济手段改善和调节自 然资源的配置能更有效地反映利 用这些资源的社会成本，引导经 济主体调整针对生物多样性的相 关行为。发达国家建立了较为科 学的可持续的生物多样性保护政 策体系；而目前我国虽然出台了 大量生物多样性保护政策，但其 中主要是法律法规和行政命令， 经济政策较少，且大多强调保护 而缺乏针对生物多样性资源的多 样需求的引导和调节，不利于社 会对生物多样性整体价值的认知， 也不利于引导社会对生物多样性 进行合理、可持续利用。

值得欣慰的是，我国政府越 来越重视生物多样性保护的重要 性，并开始从经济与生物多样性 的关系入手推动生物多样性保护 工作。2015年环境保护部部长陈 吉宁就在当年的国际生物多样性 日纪念大会上表示，要理顺生物 多样性保护管理体制机制，加快 推进生物遗传资源管理条例等法 规制定修订工作，健全生态保护 补偿机制以及自然资源资产产权 和用途管制制度。环境保护部副 部长、中国生物多样性保护国家 委员会秘书长李干杰在2015年生 态文明贵阳国际论坛上也指出， 要将绿色经济作为发展的主攻方 向，发展有机农业、生态农业， 以及森林旅游等绿色产业，进一 步完善绿色金融、绿色贸易政策 法规和体制机制，建设绿色银行， 开发生物多样性保护与绿色发展 融资市场。

我国生物多样性保护经济政 策发展空间较大。目前，可以在 已有的环境经济政策基础上逐步 纳入生物多样性保护的内容。如 已开始征收的资源税、消费税， 与生态环境相关转的转移支付及 重大工程，森林植被恢复费、水 土保持补偿费、土地复垦费、矿 山环境治理恢复保证金等与国际 上“生物多样性补偿”原理一致 的制度，以及“三品一标”等绿 色产品认证等相关政策都可在其 目标中逐步强化生物多样性保护 的内涵，使政策内容更多体现生 物多样性保护的要求。

在此基础上，还可以进一步 研究和推进生物多样性保护主体 的环境税减免，对从生物多样性 中获利的服务业收取特许经营费、 公共使用费、生境维护费，鼓励 政府以外的集体和个人进行生物 多样性惠益共享，探索建立生物 多样性银行，建立中国自身的生 物多样性相关产品标识等，从而 建立起中国生物多样性保护经济 政策体系。相信在经济政策杠杆 的有力撬动下，我国的生物多样 性保护将迎来更美好的明天。

（作者：刘桂环系环境保护部环境规 划院研究员；谢婧系环境保护部 环境规划院助理研究员）【来源：《中华环境》2016年9月】