亟待完善的土壤污染风险防控制度

我国土壤情况不容乐观。

从2005 年4 月到2013 年12 月，历时9 年完成的首次全国土 壤污染状况调查显示，全国有100 多万平方公里土地受到污染，其 中耕地土壤点位超标率达19.4%， 超过林地、草地超标率近一倍。

近年来， 有关部门和地方 积极探索， 开展了一系列土壤污染治理和修复工作， 取得了 一定成效， 但由于修复技术尚 不成熟， 加上目前我国土壤污 染防治还存在法律法规缺失、 监测水平尚待完善、标准体系 不健全等一些问题， 污染治理 与修复效果不太明显， 污染地 块呈扩大趋势。因此， 必须从 预防、应急等方面着手， 建立  有效的土壤污染防治风险防控 制度， 从源头控制各类土壤污 染源，防止土壤环境质量下降， 推进土壤环境质量保护， 为全 面建成小康社会提供根本保障。

为何开展土壤污染风险防控？

第一，我国土壤污染严峻形 势迫切需要建立风险防控制度。

根据环境保护部会同国土 资源部开展的首次全国土壤污染 状况调查，全国土壤总超标率达 16.1%，其中重度污染点位比例为 1.1%。而且不同土地利用类型的 土壤、典型地块及周边土壤的点 位均有超标，其中，耕地、林地、 草地、未利用地土壤点位超标率 分别为19.4%、10.0%、10.4%、 11.4%，足见耕地土壤环境质量堪 忧。另外，重污染企业用地及工 矿业废弃地土壤环境问题突出。 累积性污染正在演变成污染事故 的频繁爆发。

2008 年以来，全国已发生百 余起重大污染事故，包括砷、锡、 铅等特大重金属污染事件达30 多 起，包括湖南浏阳镉污染、中金 岭南铊超标事件、四川内江铅污 染事件、山东临沂砷污染、福建 紫金矿业溃坝等。仅发生的镉污 染事件，就有2005 年的广东北江 韶关段镉严重超标事件，2006 年 的湘江湖南株洲段镉污染事故， 2009 年的湖南省浏阳市镉污染事 件。“血铅超标”事件涉及陕西、 安徽、河南、湖南、福建、广东、 四川、湖南、江苏、山东、浙江等省， 其中，浙江德清血铅超标事件， 检测出300 余人血铅超标患者， 其中99 名儿童。严峻的土壤污染 环境，加上频频爆发的重金属污 染事故亟待建立土壤污染防治风 险防控制度。

第二，建立土壤污染风险防控 制度是土壤环境保护的首要内容。

与大气、水污染相比，土壤 污染的产生具有长期性、累积性、 隐秘性、潜伏性和不可逆性。土 壤污染往往要通过对土壤样品进 行分析化验和农作物的残留检测， 甚至通过研究其对人畜健康状况 的影响才能确定。因此，土壤污 染从产生污染到出现问题通常会 滞后较长时间。而且，污染物质 在土壤中不容易扩散和稀释，这 使得污染物在土壤中不断积累， 若达到很高的浓度，污染将更加 严重。另外，难降解污染物进入 土壤环境后，很难通过自然过程 从土壤环境中稀释或消失，对生 物体的危害和对土壤生态系统结 构与功能的影响不容易恢复。《土 壤污染防治行动计划》提出以风 险管控为主线，推进受污染土壤 安全利用。因此，采取有效措施 预先防控一切有可能污染土壤环 境的风险，是土壤环境保护的重 要内容。

第三，亟需建立以防为主的 土壤污染防治风险防控制度。

土壤污染是一个不可完全逆 转的过程，其治理成本高、周期长、 难度大。我国受污染土壤面积大， 仅对受重金属污染的农业耕地而 言，即使采取土壤修复成本最低 的植物修复法，一般而言每公顷 (15 亩) 的修复成本也将达到30 万 元，耕地修复所需资金总额将高 达6 万亿元。加之我国因历史原因 遗留下来的土壤污染问题十分严 重，所以无论是削减存量、控制 增量都需要大量投入。根据欧美 发达国家土壤污染治理经验，污 染预防、风险管控、治理修复的 投入比例大致为1 ∶ 10 ∶ 100， 优先保护好优质的土壤是避免后 期治理与修复大量投入的关键。

纵观世界各国土壤污染防治 历程，大多采用了以风险管控为 主导思想的防治策略。从国际经 验来看，土壤污染防治工作已经 历十余年甚至几十年，直到今天 仍然有一些土壤污染问题尚未根 本解决。我国开展土壤修复时间 尚短，仍然处于试验阶段和市场 培育期，修复技术尚不成熟，在 这种修复面积大、资金有限的情 况下，迫切需要建立土壤污染防 治风险防控制度，对环境质量尚 好的土壤采取严格保护措施，做 好污染地块开发利用风险防范， 减少土壤污染事件，营造安全健 康的生产生活环境。

制度建设面临什么问题？

第一，法律法规标准和技术 规范支撑不足。

推进土壤污染风险评估需要 立法依据和技术标准，这也是国 际上的基本经验，欧美等国家都 有相关法律依据、标准和技术规 则。如美国环保局于20 世纪80 年代先后完成了法律、风险评估 指南和技术导则的制定，形成了 一系列的土壤环境风险评估的方 法、技术性文件。我国土壤环境 风险评估发布了一系列土壤环境 评估方法、评估基准。如原国家 环保总局早在1999 年发布了《工 业企业土壤环境风险评价基准》 (HJ/T25-1999)，为筛查工矿企业 的土壤污染起到一定的指导作用， 但是该基准只适用于工矿企业界 区内土壤污染的环境质量风险评 价。随后，国家相继发布了《展 览会用地土壤环境质量评价标准 ( 暂行)》(HJ350-2007)、《食用 农产品产地环境质量评价标准》 (HJ/T332-2007)、《污染场地风 险评估技术导则》等，但现有标准、 技术导则还远不能满足场地土壤 环境评价与管理的需要，尤其是 不能满足当前急需的工业用地转 换为居住、商业用地时开展场地 调查、风险评估和污染修复工作 的需要。

第二，土壤污染风险防控的 模式不健全。

国际上，实施土壤污染风险 防控管理较早的是美国于1980 年 实施的超级基金法案，该法案规 定采用风险评价作为重要的政策 工具，用于决定污染土地可能带 给当地居民健康危害的风险，以 风险评价为基础探讨修复技术的 筛选以及污染场地修复目标，随 后，荷兰、澳大利亚、加拿大、 英国等国家先后制定了风险评价 准侧、草案及相关的政策法规。 “十一五”期间，我国环境风险 管理体系从无到有，初见雏形， 如2006 年出台了《关于加强环境 影响评价管理防范环境风险的通 知》，开展了化工石化建设项目 环境风险排查，制定《环境污染 事故应急预案编制技术指南》。 已经发布的《重金属污染综合防 治“十二五”规划》明确提出遵 循源头预防、过程阻断、清洁生产、 末端治理的全过程综合防控理念。 5 月31 日发布的《土壤污染防治 计划》提出坚持“预防为主、保 护优先、风险管控”的基本原则， 要求有关县（市、区）要制定环 境风险管控方案，并落实有关措 施。总体上看，我国风险防控管 理体系正处于逐步发展完善的阶 段，但是目前尚未形成真正基于 风险防控的土壤污染防治模式， 亟需建立起完整的土壤污染防治 风险防控管理体系。

第三，土壤污染风险评估方 法体系不成熟。

土壤环境风险评估是以风险 度为指标对土壤环境存在的风险 量化，通过明确土壤环境质量， 实现严格控制土壤环境风险。美 国、日本、韩国、德国等国( 地区 ) 有关土壤污染防治专项立法明确 设置了土壤环境风险评估制度， 有利于预先防控土壤环境风险。 我国土壤污染风险评估开展相对 较晚，早期的土壤污染风险评价 主要集中在小范围的土壤和农产 品的重金属及类金属等的污染问 题，后风险评价范围扩大范围至 石油类、有机污染物等。评价指标、 方法等也由最初的借鉴国外分析 方法，到不同角度的探索并建立 了土壤污染风险评估方法和程序。 但是土壤污染风险调查评价仍处 于探索阶段，评价方法尚不成熟， 还未形成一套适合我国国情的评 价技术、评价方法、评价规范等。

推进制度建立的建议

第一，健全土壤污染风险防 控相关的政策法规标准体系。

以国内现行土壤污染防治法 律规范为基础，借鉴国外经验， 加快制定专项土壤污染防治法， 明确规定土壤环境风险评估制度， 对受污染土壤进行人体健康风险 和生态风险评估，做到土壤污染 风险评价有法可依。结合我国土 壤污染具体情况，完善土壤污染 风险评价标准体系，做到土壤污 染风险评价科学有据。土壤污染 风险评价标准体系包括土壤环境 标准样品与监测、土壤污染造成 公众健康损害的评价与判定的标 准、污染造成公众健康损害进行 检测的标准与规范、土壤污染导 致健康损害的风险评价技术规范 等，逐步形成完善的风险防控标 准规范体系。

第二，积极推进全国土壤污 染详查和风险评价能力建设。

按照“土十条”的部署，尽 快启动土壤污染状况详查和风险 评价，准备掌握污染耕地的地块 分布，评估土壤污染对农产品质 量和人群健康的影响，并对污染 场地特别是城市工业遗留、遗弃污染场地土壤进行系统调查，掌 握原厂址及其周边土壤和地下水 污染物种类、污染范围和污染程 度，摸清污染场地重点风险源和 敏感点。结合土壤污染状况详情 和评估结果，建立土壤环境风险 源数据库，实施数据动态更新， 加强数据共享，发挥土壤环境风 险源数据库在风险防范中的作用。

第三，不断完善土壤污染风 险评估与管理体系。

加大对土壤污染风险评估科 技支持，加强我国土壤环境风险 评估方法与预警管理研究，逐步 形成一套适合我国国情的、更为 完善的土壤污染风险评价理论和评价方法体系。完善土壤环境风 险预警方法和程序，在土壤环境 风险源识别、产生、传播、环境 效应评估及预测等基础上，建立 区域土壤环境与健康风险预警技 术体系，为我国土壤污染风险管 控提供重要技术支撑，使其成为 我国土壤污染防治中的重要工具 和措施。

第四，建立完善的土壤污染 防控多元治理机制。

“土十条”的风险防控离不 开各相关方的广泛、充分深度参 与。要高度重视专家、NGO 以 及公众等相关方的地位和作用， 积极鼓励和引导社会公众参与土 壤污染防治工作，建立完善多专 业、高层次专家库，充分发挥应 急专家队伍的作用，为土壤污染事件防控指挥部的决策提供科学 依据。加强宣传教育，综合利用 广播、电视、电影、报刊杂志、 互联网、手机平台等传统和新兴 媒体，有计划、有针对性地宣传 土壤污染事件的危害性和防控的 重要性，普及土壤污染事件防控 知识，增强公众对土壤污染防控 的危机意识和应对能力。积极引 导和肯定群众在土壤污染风险监 督中的作用，坚持信息畅通和公 开，依法做好土壤污染事件的情 况通报、信息发布和舆论引导工 作，形成全社会土壤污染风险防 控的良好氛围。

（作者：璩爱玉系环境保护部环境 规划院环境政策部研究人员；李红祥系环境保护部环境规划院环 境政策部环境绩效研究室主任。）【来源：《中华环境》2016年7月】