欧洲福利制度，困境中的重构

一

拥有一套完整的福利制度，这是欧洲模式的特点。自二战后欧洲各国普遍建立福利制度以来，福利国家一直是欧洲模式“皇冠上的明珠”。在许多国家，政府对市场经济进行深入的调节与干预，提供“从摇篮到坟墓”的社会保障，以及所有人都平等享有的关怀与尊严，这一直是欧洲人引以为自豪之处，也被他们视为自己的身份特征——一种把市场与民主、竞争与人性化结合的模式，给资本主义蒙上一层温情的面纱。比如，英国的公费医疗体系“国民医疗服务系统”（NHS）就被英国人视为国家名片，这个符号甚至在2012年伦敦奥运会开幕式上被隆重展现。

然而或许应了哈耶克所说的：“当人们沿着一条给他们带来巨大胜利的道路继续走下去时，他们也有可能陷入最深的谬误。”曾经辉煌和令人艳羡的欧洲福利制度，在今天已经陷入了重重危机之中。尤其是在本轮全球经济危机中，深陷停滞与失业困境的欧洲，被认为染上了“福利病”。全球化、老龄化、劳动力市场结构变化、移民大潮……曾经取得巨大成功的欧洲福利制度正在面临来自四面八方的挑战。

一句话，对欧洲来说，福利制度从解决问题的方法变成了问题本身。更糟糕的是，福利制度正在遭遇前所未有的形象危机。在美国人眼中，福利制度挫伤了勤劳者的工作积极性，损害了经济效率，是导致欧洲沦为“病夫”的罪魁祸首之一。一提到福利制度，美国人想到往往是臃肿的官僚体系、繁琐的程序、不劳而获的“懒人”。美国保守派也喜欢以欧洲“福利病”作为反面教材来抵制自由派倡导的改革，如奥巴马的全民医保方案。美国人的态度也在向其他国家蔓延。福利制度曾被视为现代资本主义不可分割的一部分，是自由市场必需的扶助，但现在却日益被视为与市场对立的因素。

如何评价欧洲的福利制度？几十年前成形的福利制度如何适应全球化的新现实？福利制度还有未来吗？如果有，未来的出路在哪里？为了维系下去并为欧洲的繁荣与进步服务，福利制度应该进行哪些变革？当代英国思想家安东尼·吉登斯的《全球时代的欧洲》一书，就是试图回答这些问题。

二

从世界史角度看，完备的福利制度是欧洲的发明，可谓欧洲人为世界做的独特贡献。有些讽刺的是，完整的福利制度最初起源于19世纪末相对落后的、向英法学习的德国。事实证明，“铁血宰相”俾斯麦不仅是个高超的政治权谋家，也有着精明的社会治理哲学。他通过建立福利制度来在刚刚统一的德国构建国家认同，并缓解工业化过程中日益突出的社会矛盾，抵消马克思主义等新思潮的吸引力。在从1878到1911年的33年时间里，德国建立了完整的“帝国保障制度”。藉此德国也实现了一场“弯道超车”，超越英法，雄踞欧洲。在英国，直到二战之后，福利才被视为一种“理所应当”的权利。

欧洲的福利制度有着多路径的历史，即使在今天的一体化时代，人们往往忽视的是，福利制度依然呈现着多样化的面貌。丹麦社会科学家格斯塔·埃斯平-安德森将其分为四种。北欧国家的福利制度自成一派，特点是高税收，同时福利国家内部提供广泛的就业机会。德国、法国和意大利是“组合主义”，主要特点是企业与工人共同缴费。英国和爱尔兰是“英美模式”，偏向自由主义，福利制度的范围较窄，更具目标导向性，同时税率也较低。西班牙、葡萄牙、希腊等南欧国家则是“地中海模式”，它们在欧盟内部相对落后，税收水平也低，非常依赖家庭性的保障。不同模式在今天的处境也不同，北欧运转良好，南欧模式则深陷危机。

冲击福利制度的首要因素是全球化。欧洲福利国家的经济基础是相对高水平的税收，而一种理论认为，由于全球化境况下资本向税负最低的国家流动，这会迫使各国为吸引投资而不断降低税率、放松监管，彼此竞争看谁最“没有底线”。但吉登斯提醒说，这样的“底线竞争”未必真正在发生，同时，欧洲人不能条件反射地把任何问题都归罪于全球化，这是个过于方便的遁词。其实，全球化也催生了更多财富，为福利制度提供了物质基础，比如欧洲那些最为开放自由的经济体，如荷兰、丹麦等，同时也更富裕，福利体系最为完备，全球化与福利制度完全可以并行不悖。

相比而言，人口结构变化与老龄化是一个更大的风险。在二战后贝弗里奇为英国所设计的福利制度中，老人被视为需要保护的弱者，但在今天的欧洲，年轻人在承受着最大的经济痛苦。这是一个真切的挑战，为此需要改变福利制度的机制，以调动老年人的人力和社会资本。吉登斯建议，鉴于人均寿命的增长和医学科技的改善，老年人与年轻人工作能力的差异正在成为历史，所以，欧洲各国应该完全取消正式退休年龄，让老年人更多参加工作，以解决养老金危机。

在更宽泛的意义上，吉登斯呼吁对福利制度的概念进行重新检视。英语中“福利国家”（welfare state）一词是二战期间才出现的，吉登斯建议用“社会投资国家”（social investment state）取而代之。因为“福利”给人的感觉是被动的，是对弱者和不幸者单向的保护，而社会投资则意味着主动增强人的能力，创造社会资产，比如通过教育来提高劳动者的素质。这一概念的另一个表述是“积极福利”，通过福利来增强人的能力，培养快乐和自尊。如果只重视消极权利，只强调对弱者的保护，弱者就可能陷入   “福利依赖症”，不能改善工作能力，深陷贫困泥潭，甚至领取福利本身也会演变为一种身份性标签与对“无能”羞辱。

传统的福利制度被视为“非生产性”的，而吉登斯建议，新的制度需要主动生产“社会资产”，比如更具创造性的劳动者，同时，把福利制度的原则从“事后补救”转变为“事先预防”，既要防御风险，也要鼓励人们利用风险中蕴含的机会，主动承担一定的风险。他举出北欧的做法作为榜样。福利制度最成功的北欧国家，对技术和教育创新都进行了大量投资，其用于研发的开支是德、法、意三个欧陆国家的两倍，总教育开支则更高。同时在北欧国家，劳动者一旦失业，政府就积极介入，提供培训，并要求其接受政府提供的工作安排。

吉登斯要求区分普通的消费市场与公共服务。在普通市场上，欧洲人是“消费者公民”（consumer citizen），既是拥有对厂商选择权的消费者，同时是公民，享受政府提供的市场监管等保护。而教育、医疗等公共服务领域具有特殊性，在这些领域里，欧洲人是“公民消费者”（citizen consumer），首先是公民，然后才是消费者，公平主义的公民伦理优先于消费者选择。这并不意味着在这些领域拒斥市场，相反，公共与私人部门的合作应该继续得到鼓励，因为“权力分散和多样化改革是当今通行的律令”。这只是说，基于公平主义伦理，公民享有以平等资格获得基本公共服务的权利，服务的质量和效率须由公共机构来保证，而且公共服务的提供者对服务对象的需求应该像商业组织一样敏感，甚至更加敏感。

吉登斯既强调劳工享有结社自由，政府应该对工作条件和劳动者待遇进行监管，但也强调劳动力市场的灵活性。“一个有效的社会模式必须把经济增长和就业放在首位，在欧洲的成功国家中，保持劳动力市场弹性都是政策框架的重要组成部分。”他强调政府不应僵化地看待就业岗位，勉强维持那些失去竞争力的职位。他推崇丹麦劳动力市场改革的口号——“保护工作者，而不是工作岗位”。虽然一些制造业岗位也许在流向成本更低的发展中国家，但政府不应为此担心，而是要让工作者及时掌握新的技术，投入到新的行业和领域中去，比如知识经济和服务业领域。

当今的福利制度也面临着很多“后现代”的挑战，比如在今天的富国，穷人比富人更有可能患上肥胖症，因为他们的食品不健康，工作压力大，锻炼机会少。所以福利制度应该主动介入这个问题，鼓励人们形成健康的生活方式。在后现代条件下，“福利体制的核心变成了生活方式问题”，应该“激励和惩罚措施并行，以实现积极的效果”。当然吉登斯也没有忘记他一直关注的气候变化议题，主张将其融入公共政策改革的讨论之中，换言之，健康与低碳可以并行。

当然，不能漏掉的是欧洲日益严峻的多元文化兼容问题。显然，今年的很多事件也为此敲响了警钟，如法国《沙尔利周刊》遇袭、地中海移民船沉没等。移民对福利制度有着直接而明显的影响。通常，在文化同质性强的国家，平等主义的政策更容易得到认可和实施，比如北欧国家和日本，因为大多数国民倾向于把本国理解为一个“大家庭”，或者命运共同体。但在文化差异和族群分裂的国家，福利制度往往陷入信任危机，因为它需要富人接受更高的税收，而富人不愿为他们眼中的“异己”做出这样的牺牲。比如，美国白人与黑人之间深重的族群裂痕，就是美国福利制度一直弱于欧洲的重要原因。

吉登斯建议，欧洲需要在移民、身份感与团结之间实现平衡。事实上，尽管一些人经常渲染移民威胁，但由于年轻劳动力不足等原因，欧洲非常需要移民，而移民在整体上也为欧洲带来了经济净收益，这是学界广泛认可的结论。所以，欧洲应该坚持多元文化主义。“欧洲国家的问题不是他们过于文化多元了，而是不够文化多元。”为此，欧洲需要反对种族主义，而对抗种族主义的最佳策略是帮助少数族群获得成功，建立起他们在经济上的自立和自尊。

三

从贝弗里奇到吉登斯，一代代来自伦敦经济学院的学者倡导和捍卫福利制度。他们往往属于中左派阵营——尊重市场，同时主张通过福利制度对市场加以规制，避免完全的放任主义对弱势群体造成过大伤害。

无论是早年的“第三条道路”还是晚年的“积极福利”概念，吉登斯的理论往往带有强烈的折中主义气息，并也因此而处于某种“左右受敌”的境地。左派或者认为资本主义的基本矛盾无法通过福利制度这种“贴膏药”式的修补来解决，或者把吉登斯的主张视为变相的新自由主义、“不提手袋的撒切尔夫人”；右派则把“积极福利”等说法视为模棱两可的概念游戏，并怀疑日益官僚化的福利制度是不是能走出政府主导模式的困境。事实上福利制度面临着某种根本性的悖论，如伦敦经济学院学者Ian　Gough所说：“发达国资本主义国家既需要、但又承受不起在福利领域不断增长的干预”。

但是，尽管许多人相信有活力的经济与高度的福利保障不可兼得，但吉登斯等人从困境和质疑中寻找出路的坚持与勇气值得赞赏。二战后欧洲福利国家的构建本身就是一种开创性的探索，虽然当时被战争摧残的欧洲国家本身并不富足。在社会改革问题上，各种宿命论式的悲观主义无济于事，只有行动起来世界才会变得更美好。

吉登斯等人对福利制度本身的缺陷有深刻的体察，虽然他们坚信其必要性，但并不讳言其种种与生俱来的不足。所以，一个成功的福利体系，必须具有充分的灵活性，随时可以因应现实的变化而改革，并不存在一经建成便可万世长存的“圣杯”。吉登斯举例说，北欧国家的福利制度最完善，得到社会成员的接受程度最高，然而该模式并不是最拒斥变革，而是最善于变革的。北欧福利制度一直在主动调整，比如鼓励老年人推迟退休或重新进入劳动力队伍，鼓励生育，说服年轻人增加储蓄等，都取得了良好成效。他写道：“能够实施改革的国家在全球市场上运作得更好，并且能维持高水平的社会公正，它们并非彼此妨碍，而是相互支撑的。”

世界上并没有完美无缺的模式。政府过于强势的社会的局限是众所周知的。但是，激进自由市场的途径也不能创立公平或公正的社会，也不能为长远的经济增长创造条件。就拿英国本国来说，在撒切尔夫人执政时期，英国经济状况有所改善，但收入和财富的不平等大幅度加剧，公共服务行业和交通基础设施衰败，由于缺乏对长期增长条件的投入，生产力停滞不前。“一个市场作用过于不受限制的社会将会导致公民秩序的衰落：不平等变得过大，商业动机主宰其他目标，同时犯罪和破坏公共财产的行为层出不穷。”

欧美比较也能说明问题。二战以来美国的人均GDP一直高于欧洲，而当前，处在经济复苏期的美国正信心满满地对困境中的欧洲指指点点，但吉登斯指出，美国更彻底的自由市场模式及其带来的不平等可能带来一些后遗症，比如在工业化国家中美国的文盲率最高。他坚信欧洲可以后来居上：“在一个知识经济本身全球化的年代，改革后的欧洲模式或许意味着，欧洲可能走在美国的前面。”

福利体系是现代国家的必然要求，是一个人人体面、有尊严感的社会的必需。吉登斯的探索代表一种高尚的努力，探求一种新的欧洲社会模式：有活力和竞争性的经济，与社会成员普遍拥有安全感并存，鱼与熊掌可以得兼，而不是非要为一个目标而放弃另一个目标。

四

本书虽然集中于欧洲，但其蕴意更为广泛。吉登斯在前言中写道：“那些尚无有效福利体制的国家——包括正日益崛起为世界强国的中国和印度——倘使要建立一个整合而包容的社会，有效的福利体制将是必不可少的。在实现这一目标的过程中，它们可以借鉴较先进国家的得失。”

中国人看欧洲的福利制度，就好比“美人如花隔云端”，可望而不可及。在中国可见的现实是，欧洲高度福利保障的美好故事在社交媒体上流传，被“点赞”，这也反映了中国人的某种普遍焦虑。但当然，美人也有美人的忧虑，只不过忧虑的性质却与我们的忧虑大为不同。欧洲需要给正在变得臃肿和低效的福利制度瘦身增效，而中国目前的基本任务是建设一套可行的社会保障体系，巩固根基。

毫无疑问，中国需要一个基本的、普遍赋权性的社会保障体系。一方面，这是实现公平的基本要求——民众创造的经济繁荣的果实应该更多地让民众分享。另一方面，这也是中国经济转型的需要——只有普通人享有基本保障，不用为各种不可测的风险而过度储蓄，中国才能真正转变为一种内需驱动型的经济。同时，中国面临的问题往往是“前现代”和“后现代”的结合。中国需要改革户籍制度，保证人口的自由迁徙，实现基本公共服务的均等化，确保儿童享受普遍的义务教育，实现养老金的公平，保障劳工的基本权益。但另一方面，中国已经建立的福利制度也可能出现效率低下和公平性的缺失，同时中国也面临着一系列具有“后现代”色彩的挑战，如人口老龄化趋势、糖尿病等“富贵病”、家庭结构的变化、消费主义的影响等等，同时中国还必须参与到应对气候变化的全球性努力之中。在两种性质问题的夹攻之下，中国迫切需要借鉴各国经验，进行综合性的思考。

虽然中国与欧洲面临的课题不同，但吉登斯对欧洲福利制度的思考和建议可以给我们以启示，比如如何构建积极福利概念，如何通过公私合作改善公共服务质量等，这方面的有的改革中国也正在计划和实施。中国应该让福利制度本身富有弹性，促进经济效率的提升，而不是产生“惩优罚劣”的效果，最终只是造成一种低效的公平或“匮乏的公平”。

在改革如何推进方面，吉登斯对“受阻社会”的提醒也有现实意义。在他看来，德、法、意三国是“受阻社会”的典型：在这些国家，许多公民而且绝大多数有见地的观察家都认为，变革的必要性显而易见，但固有的保守主义与既得利益会阻碍必要改革的实行，使这些国家陷入一种“危机感越大、阻力就越大”的尴尬境地。这也足以让人联想到中国现实。

同时，福利改革的成效也取决于现实的社会结构。如果一国国民大多是被动的臣民而不是积极主动的公民，任何福利制度都可能扭曲变形。经济研究表明，中等收入国家的福利制度往往倾向于让中产阶级受益，而不会真正挽救社会上的弱势群体，这是应该警惕的。比如，在中国的社保、住房公积金等制度一直被诟病为“劫贫济富”，也印证了这一点，这与底层的权利保障与诉求表达的不足都有关系。

在现代社会，福利正在成为一种权利，是权利在历史发展的长河中所获取的新形式。但无疑，获取福利保障这一“社会权利”的扩展，也应该与公民民事权利与政治权利的伸张相伴随，如工会、NGO等组织的成形和繁荣，福利制度不可能单兵突进。吉登斯写道：“一个良好的社会可以被定义为：竞争的市场、发达的第三部门（公民社会）与民主国家之间实现了有效的协调。”这一定义我们应该记取。中国应让自身拥有福利制度这颗现代社会的“明珠”，同时也应学习欧洲，不断擦拭明珠可能蒙上的灰尘，让它始终光芒绽放。

（作者：刘波）【来源：经济观察报】