探寻政府的最优职能

人不可避免要与政府相伴，但不同人对政府的态度截然不同。在有的人眼里，政府是由理性睿智的社会菁英管理的，甚至是“哲人王”的治理，在另一些人眼里，政府管理者要比市场交易者更自私，用制度经济学家发明的术语来说，政府不过是一种收取“保护费”的“坐匪”。在左或右的无政府主义者看来，如果没有政府，人类将更加自由，更加繁荣。

然而，这或许是一种未来幻景，在当前的现实中，并没有完全游离于政府之外而存在的个人。无论喜或不喜，政府都与你我如影随形。那么现实的问题就是，在现代社会里，政府应当承担什么范围之内的、何种程度的经济职能？美国经济学家维托?坦茨的《政府与市场：变革中的政府职能》，就是要探讨这个问题。坦茨是哈佛大学经济学博士，曾任意大利经济财政部副部长，并任国际货币基金组织（IMF）财政事务部主任长达20年，政学两届兼涉，可以说对这个问题有充分的发言权。

政府干预的缺陷

在本书中，作者追溯了现代政府崛起的过程。在19世纪早期的英国，流行的观念是，穷人是整个社会中必然存在的一部分，是不可避免的，只有自由放任是好的，政府的任何干预总归是无效的。但到了19世纪晚期，福利国家的思路开始得到了采纳，这部分是为了对抗日益崛起的的社会主义思潮的吸引力，比如，精明的德国宰相俾斯麦推出的一系列济贫政策，就是为了维持德皇统治的稳定性。而从20世纪初开始，各国政府的税收与公共开支就一直增长，尤其是1960年代至1990年代中期明显加快。

政府扩大的原因，是由于税收征管体制改进，政府的控制范围和征税能力提高，同时企业规模不断扩大，提供了广阔的税基。另一个重要的原因是，民众对政府的期望日益增多，从教育、养老到治理污染，民众期待政府担负起责任。

从经济学里上讲，支持政府职能扩张的重要理据是所谓的“市场失灵”。有意思的是，正是由于经济学对“市场失灵”的日益重视，政府对经济学家的需求才急剧提升，这也意味着经济学家有了更好的工作。“市场失灵”理论认为，如果市场不能发挥出有效配置资源的积极作用，那么政府的介入就是理所应当的。同时，在有些时候，政府干预的原因是个人的短视，比如人们不会为老年的生活储蓄，这可能在未来造成社会问题。由于政府确信有时个人无法正确认识和实现自己的利益，所以政府就像一个“家长”一样来干预，比如通过社保来强制人为老年生活做储蓄。

但是，坦茨强调，这个理论有一个经常被忽视的环节：它的前提是认定政府的干预必定是良性的，而且政府能够以行政行为纠正“失灵”。但事实上，政府官员并不比市场交易者更加见识广博、聪明睿智。很多时候，干预不仅不会纠正市场失灵，还会导致“政府失灵”。

如果坚持认为只要一出现市场失灵，政府就必须介入，甚至取代市场，那么政府对经济的介入就会不断强化。政府干预如果代替市场，往往就会在相关领域建立其自己的垄断，阻碍市场经济与民主社会的发展，而且，由于政治集团、官僚利益自身的运行惯性，政府职能会出现只增不减的“棘轮效应”。不当的干预会加剧失灵，而政府又会以失灵为由做出更多干预，于是政府权力就像滚雪球一般越滚越大。

政府干预带来的往往是效率的降低，但为什么政府增加税收、扩大开支的政策还会不停得到支持呢？在这里，“财政幻觉”会发生作用：个人没有能力计算公共开支的真实成本和收益，纳税人可能误认为某项政府支出确实发挥了作用，或者对社会福利做出了很大贡献，也可能低估某项税收或公共债务带来的实际负担。而且，政府往往会主动利用财政幻觉。比如说，政府通常会选择从源头征税，这对纳税人造成的痛苦感较轻，让纳税人浑然不觉，同时，政府还可能扩张基础货币，由此带来的通胀也是一种“通胀税”，但多数纳税人并不视之为税。这些“强制性的契约”，造成的都是制度性的扭曲。

但是，政府毕竟提供了原来一些弱势群体所不享受的服务吧？这也未必。坦茨断言，在很多时候，政府并不是在“填补空白”，政府在很多情况下都是用官方救助项目，取代了在政府介入之前已存在很久的非官方救助安排。比如，在政府的职能扩张之前，教会、行业公会、公民互助团体，乃至大家族等，都在提供社会服务。政府替代了这些组织后，其效率却未必更高，而私人组织的活力却受到了压抑。

那么，政府干预也许的确牺牲了部分效率，但还是促进了公平吧？这也不一定。事实上政府干预本身就可能成为不公的重要源头。在福利制度下，有的人会转而投入地下经济，会掩盖自己的经济处境来骗取福利，而政府无法有效制止这种“搭便车”行为。一些研究表明，政府支出主要是惠及中高收入阶层，穷人能分到的政府支出份额相对较少，而这在发展中国家表现得更为明显，比如在危地马拉，82%的高等教育支出由20%的最富人群享有。在中国，住房公积金、社保等政策，也经常被诟病为“劫贫济富”。显然，这只会扩大贫富差距。

政府功能的重塑

从以上的叙述中可见，坦茨的确是一位“市场派”，但他并不是一位市场原教旨主义者。里根曾说：“政府并不能解决问题，政府就是问题本身。”（需要注意的是里根的政治宣言不能和他的现实政策划等号。）奥巴马曾说:“关键在于寻找政府有效发挥作用的途径”。相对而言坦茨可以说是站在奥巴马一边的。

本书并不是像一些美国保守派那样，主张越小的政府越好。相反，坦茨认为，尽管干预有缺陷，但政府仍然发挥着不可或缺的作用。政府的主要功能应该是让市场变得更有效率，而不是取代市场。政府需要改革干预的方式，其将其功能从征税和公共开支转向有效率的监管，比如保障更充分的信息提供，同时，不是提供普遍性无差别的救助，而是探索如何把福利提供给那些“真正值得救助的穷人”。

在2008年金融危机之后，再加上不少西方国家公共财政的危机，政府角色的界定再次成为时代的问题。而坦茨的结论是开放性的。政府需要改革，但他没有给出何为最好的政府的范式，或许，现实世界中也并不存在“最佳”的政府职能范围，这是一个需要实践探索的问题。

在21世纪，仍然有许多重要职能需要政府发挥。在应对全球变暖等全世界可能陷入“集体行动困境”的挑战时，政府之间的协调与合作仍然需要。金融危机表明，金融市场也并不是总能自我纠正，即使是美联储前主席格林斯潘也不得不承认这一点，所以适度的监管仍然是必需的。而且，政府应当加强对潜在的破坏性的自然灾难的事先防范，也应当注重事后救援。政府的有效监管可以减少信息不对称等导致的信息失灵。但当然，如何让政府的监管真正有效，走出“委托-代理”难题的困境，这又不是一个纯粹的经济学能解决的问题了。

本书作者显然不是某个教条的信徒。在叙述和分析时，他始终保持对不同学理不偏不倚的公正对待。比如，他承认马克思的《资本论》是历史上最重要的三本经济学著作之一。他辩称，分析亚当·斯密的历史原著可以看到，把“自由放任主义”放在斯密的名下并不是很合适。比如意大利财政学家奥古斯都?格切尼就曾说，斯密的学说被后人庸俗化了，斯密不是希望政府完全不干预，而是希望政府能起到富有成效的作用。事实上，斯密对“市场原教旨主义”是持怀疑态度的。当然，类似的误解也发生在被视为“左派”的凯恩斯身上：人们往往误认为“凯恩斯主义”就等于大政府，但凯恩斯曾支持经济学界科林·克拉克提出的将一国税收负担上限设定为GDP的25%的的想法，凯恩斯的宏观经济理论与福利国家的出现也没有太大关系。

对于现实的问题，坦茨并不试图给出能立马生效的准则，他对政府职能的全面分析，是基于历史视角的规范化叙述，同时也是政策讨论的出发点，而不是操作指南。因为政府功能的边界、政府的合理规模，并没有放之四海而皆准的模式，而会随着时代而变迁，因各国实际情况不同而差异。

比如在族群同质化程度比较高、公民互助意识比较强的社会里，高税收加高福利的模式可能更合适，因为人们会将此视为“大家庭”里的风险共担、利益共享，而不是让“陌生人”获益。在今天，“北欧模式”拥有大量的拥趸，但坦茨明言，北欧社会的一些特点决定了它对高支出、高税收模式的弊病的免疫力更强，但其他社会并不具备同样的特质，因而不可能复制北欧模式。而且，从长期看，北欧福利模式也面临一定的挑战。

同时，既有的经济学文化也有差异，比如德国传统更重视政府通过税收实现再分配目的，而英美则通常对政府开支的功效保持怀疑态度。在个人主义盛行的国家，民众通常会对政府的扩张抱有与生俱来的警惕，认为人应该为自己的选择承担责任，但在另一些国家，公众在潜意识里希望政府对所有的社会“苦难”都出面干预。专家及普通公众的经济学素养水平，都会影响经济政策的健康性。

不可忽视的前提

必须注意的是，坦茨所提醒的主要是发达国家存在的问题：政府在提供社会福利的时候有可能损及经济效率，这也可以简单化为政府“好心办坏事”。但起码，在这一情况下，政府权力依然受到宪法规则的约束，公民依然享有基本权利，如果不是全部，至少会有相当一部分公民会受惠于政府的福利，只是，也许更多依靠市场机制的发挥而不是政府干预，可能更能节省成本，让更多人受惠。但还存在另一种情况：在一些国家，政府把民众视为棋子和工具，把全国的财富视为统治者的私产，政府不仅不提供福利，而且与民争利，那么坦茨对发达国家的分析，就不一定能应有到后者上。

其实，政府与市场职能界分这个概念本身，本来就是以有限政府、法治政府的存在为重要前提的，是在这个大的框架之下，再对政府与市场的边界做出细致的划定。而对于尚没有建立起完全意义上的有限、法治政府的国家而言，政治改革仍然是一个必要的、不可或缺的环节，否则，在这两种国家之间，就不可能在共通的基础上进行政策与学理的比较与讨论。

2008年金融危机之后，政府与市场的关系在全球范围内得到重新审视。的确，中国应该密切关注这一新的动向，但也须提防可能出现的误读。一种可能的误读是，把2008年金融危机的爆发视为自由市场模式的破灭，这是不对的，因为市场失灵只是异态，而“无形之手”的有效运转依然是常态。另一种相反的误读则是，以为“大政府”和福利国家模式的弊端制造了本次危机，危机源自“福利病”，并依此来反对国内社会保障体系的充实和完善。但在中国的现实中，在财政收入年复一年快速增长，税收占GDP比例不低的情况下，要求政府更好地担负起保护脆弱群体、保障所有公民基本尊严的责任，划拨出足够的开支用于民生的改善，是理所应当的。这些诉求并不是盲目追求“大政府”，而只是追求“有效政府”，我想这么理解，也丝毫不违反坦茨先生的原意。

古老的没有政府的自由时代可能只是一种浪漫想象，但现代的巨型“利维坦”对个体的吞噬也是一种现实。政府，无论是作为自由至上主义者眼中的“必要的恶”，还是作为集体主义者眼中的“仁慈公正的治理者”，都将继续存。

（作者：刘波）【来源: 经济观察报】