中国历史上的国家治理

国家治理这个概念源自西方，专指用于“国家公务”相关的宪法或法律的执行。该词从13世纪就在法国阶段性流传过，曾是表达政府开明政治与尊重市民社会的一个要素。近代以来，国家治理成为王权与议会权力平衡所涉及的重要内容，并从中诞生了民众权利与市民社会的理念。在中国以俞可平的定义最为人所熟知，即国家治理为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”。但中国古时并非没有表其意的词语，《大学》以“治国平天下”、《管子》以“牧民”等来表示对国家政事的管理，实际上与现今国家治理的含义并无二致。关于西方国家治理模式的研究与讨论已有许多，不须赘言。需要考证的是，国家治理这个概念及与之实质相近的行为在中国历史上是否存在？若存在，是怎样的形式？

民众的政治参与通道总体畅通

要考证中国的国家治理历史，首先要明确两点：一是在不同的历史背景下即使存在相似的事物，表现也是不同的，不可用今人的眼光去苛求古人，亦不可用西方的标准衡量东方；二是没有一种制度是完美的，每一款法条、政令都是以符合当时主要社会成员的利益为目的的，都是为了满足当时客观条件下的利益团体。那我们现在所理解的国家治理和古时是不是一回事？笔者认为不是。我们现在的国家治理是按照平等和民主集中的原则来共同进行管理的制度，而中国自尧舜之后都是由君主统治，并且“君天下曰天子”(《礼记》)的理念不断强化，中央集权不断加深，从国家层面来讲不存在现代意义上的治理。

那么古时的国家治理是什么呢？笔者认为可以从以下三个方面来看。第一，畅通的民众政治参与通道。吕思勉在谈秦汉政治制度时说：“古者平民登庸，仅止于士，大夫以上，即不在选举……至秦而父兄有天下，子弟为匹夫，及汉，更开布衣卿相之局，实为旷古一大变。”中国古代政治区别于西方的一大特点就是平民的政治参与度很高，汉以前王公大臣、名士大夫基本为君王的亲戚，从汉朝开始面向普通民众的国家层面的招贤纳士活动兴起。汉初有孝廉制度，《汉书·武帝纪》中记载“元光元年十一月，初令郡国举孝廉各一人……其后以为恒典”，及至魏晋时期的九品中正制，以品行作为衡量人才的选举制度达到鼎盛。到了隋朝，为了改变由乡绅大户垄断品阶造成的“上品无寒门，下品无势族”局面，文帝兴科举，炀帝设进士，打通了民众政治参与的通道。即使是像明清专制最盛时期也有普通人家的学子通过科举进入政治核心，比如张居正就是出身荆州的一个普通人家，而陈廷敬家则是传统社会等级“士农工商”中处于最低端的商人。从这个层面来讲，古代的国家治理是面向所有百姓的，是民主的。

第二，君主纳谏。古时评判政治是否开明的重要标准就是能否广开言路，贞观之治之所以被推崇，很大程度上也是因为唐太宗与臣民之间有良好的沟通。《新唐书·魏征传》中“徵曰：‘君所以明，兼听也；所以暗，偏信也。尧、舜氏辟四门，明四目，达四聪。虽有共，鮌，不能塞也，靖言庸违，不能惑也。秦二世隐藏其身，以信赵高，天下溃叛而不得闻；梁武帝信硃异，侯景向关而不得闻；隋炀帝信虞世基，贼遍天下而不得闻。故曰，君能兼听，则奸人不得壅蔽，而下情通矣’”便是明证。而《国语·召公谏厉王弭谤》中“召公曰：‘……防民之口，甚于防川，川雍而溃，伤人必多……’王弗听，于是国人莫敢出言。三年，乃流王于彘”则是一个反证。决策者肯听取意见，意味着民意可以影响政府行为，从结果上来讲和西方国家治理的结果是一致的。

第三，民本思想。民本思想起于先秦，《孟子·尽心下》中“民为贵，社稷次之，君为轻”是对这种观念的高度概括。民本与治理能否等同，是值得怀疑的，因为治理更重程序，如美国著名的辛普森杀妻案，由于检方出具的全都是间接证据导致无法说服陪审团，法庭判了辛普森无罪，从结果上来看无法使公众信服，但过程却是合法的；而民本则可能是由于君主或其他决策者的个人正义，使用专制权力强行安排“好的结果”。从效果来看民本思想对中国古代的国家治理起到了非常重要的作用，“天生之民，非为君也；天之立君，以为民也”(《荀子》)阐释了君主的“职责”。西汉初年的“文景之治”从结果上来说是民本，从过程上则符合当前的国家治理思想，如《史记·孝文本纪》载“朕闻之，天生蒸民，为之置君以养治之。人主不德，布政不均，则天示之以菑，以诫不治……及举贤良方正能直言极谏者，以匡朕之不逮。因各饬其任职，务省繇费以便民。”儒学成为正统后，民本理念对国家治理的影响并未消退。魏征《谏太宗十思疏》中的“念高危，则思谦冲而自牧……虑壅蔽，则思虚心以纳下”充分表明执政者对民本的认识。

 政治开明呈现演进性特征

从大历史观的角度来看，中国古代的国家治理或曰政治开明呈现出演进性特征：其一、历史越久远的朝代集权程度越低，治理也越开明。尧舜时期兴禅让制，先秦时期文化上百家争鸣、政治上也有许多君圣臣贤的佳话；其二、一个朝代初建时容易出现盛世或者治世，比如汉朝的文景之治、唐朝的贞观盛世和清朝的康乾盛世，君王都是善于接受进谏和合理批评的；其三、乱世时期的政治比较开明，此以春秋战国和魏晋南北朝时期最为典型，齐桓公、魏孝文帝皆是这方面的代表。

明确了国家治理这个理念在中国古代的特征，再来看国家治理的历史就更加客观科学。三代时，国家的政治决策非常重视听取民意，各行各业均可以表达意愿与诉求，“天子听政，使公卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽、史教诲，耆、艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖。民之有口也，犹土之有山川也，财用于是乎出；犹其有原隰衍沃也，衣食于是乎生。口之宣言也，善败于是乎兴。行善而备败，其所以阜财用衣食者也”(《国语》)。在《周礼·天官》中则有以政绩考核官员的记载，“以考百官府郡都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财用物辟名者，以官刑诏冢宰而诛之。其足用长财善物者，赏之”。《周礼》还对具体的考评时间和处理办法进行了规定：“岁终，则令从吏正岁会。月终，则令正月要。旬终，则令正日成，而以考其治。治不以时常者，以告而诛之。”这些机构设置与制度设计都反映出中国的古圣先贤已经意识到对政府官员进行民主监督的重要性，可谓最早的国家治理。

决策细节体现民主性

秦汉时期也相当注重政治决策的民主性。如从秦朝开始每年年初由地方官员上计吏携带写有根据本地经济情况测算出来的全年计划数字的木券进京。该计划数经过中央批准后，木券就被一分为二，右券留中央，左券由上计吏带回地方据以实行。到了年末，“上计如岁终”，上计吏又带上左券和所管理区域的经济实际数据进京回禀。国家在京召开上计会议，以核对计划数与执行数，“符契之所合，赏罚之所生也”。如果与右券核查未能完成计划者，当场免职。上计会议是一年里面最重要的中央经济工作会议，皇帝都要亲自出席。文景之治初，国家仍受楚汉战争的影响，经济萎靡、百姓疲敝，汉文帝即位后贾谊上疏：“民不足而可治者，自古及今，未之尝闻。今殴民而归之农，皆著于本，使天下各食基力，末技游食之民转而缘南亩，则畜积足而人乐其所矣。可以为富安天下，而直为此廪廪也，窃为陛下惜之”(《汉书·食货志》)。汉文帝听从贾谊劝课农桑的建议，率诸侯耕田为天下表率，这种政府对国民经济导向型的政策属于广义的国家治理，同时又是君主采纳以民为本的建议的结果。

魏晋南北朝时期，北魏孝文帝是一位善于听取臣民意见的君主，在中国政治、经济史上也颇有地位，实施了三长制、均田制与租调制。《魏书·食货六》记载了给事中李冲向孝文帝建议由于“魏初不立三长，故民多荫附，荫附者皆无官役，豪强征敛，倍于公赋”，因而对租调制度进行改革。新制度大大降低了农民的负担，原先豪强地主的荫附者纷纷脱离地主，转而成为国家的编户，正常地生产和纳税。据《通典·历代盛衰户口》统计，北魏盛时户达500多万，比西晋统一南北时的245万余户增加了一倍多。史书中对孝文帝的描述为“视下如伤，役己利物”，见微知著，诚不欺也。

 隋唐时期，中央对地方采取分巡分察制度，由御史台“分察百僚，巡按州县，狱讼、军戎、祭祀、营作、太府出纳皆共莅焉”。就是由监察御史及判官四处巡按各级地方政府，“察户口流散，籍账隐没，赋税不均”。如果在监察过程中发现有官员贪腐问题或财政资金使用无效情况，则应先行通报比部，由其查实后上奏弹劾相关责任官员，依律惩处。但如果监察御史举报不实，则由尚书省对其进行弹劾。这种对地方官进行监察考评的做法体现了近代民主制的精神，难怪宋人在评论唐代的政绩考评制度时说：“人思激励，绩效著闻”。

 明清时期，在政治民主建设方面也有所表现。如国家对百官贪污、受贿、以权谋私、理财失职等情事，皆“下御史按问”。明朝专门设置“都察院”以负责中央的审计工作，下设六科给事中，对吏、户、礼、兵、刑、工六部的业务进行对口审计。都察院按行政区域下设十三道监察御史，代表中央出巡地方，对各级地方政府的财政支出进行督察。清承明制，以都察院下的六科十五道分管审计稽查工作。

（作者：付志宇，西南交通大学财税研究中心主任）【来源：南方都市报】