改善政治生态的根本途径

改善“政治生态”的主要途径在于制度和法律

新政府上台伊始，在强调治理“政治生态”、反腐的同时，把“依法治国”提到了前所未有的高度。从理论上讲，制度和法律同“政治文化”即“政治生态”的关系是互相影响的。也就是说，政治制度对“政治文化”有很强的影响作用。比如，美国的官僚体系相对清廉，“官本位”现象不突出，主要不是靠思想教育，而是靠制度的约束。美国社会制度是建立在“人性恶”的基础上的，官员也不例外。美国人对官员的道德操守和自觉性期望不高，解决问题的方式主要通过制度和法律。美国的法律对政府工作人员贪污惩罚是很严厉的。美国总统的年工资只有四五十万美元，不如一些重点大学校长的工资高；美国许多州长的工资只有十几万美元，不如重点大学一些资深教授的工资高。这样就确保了从政是“公共服务”而不是个人谋私手段的性质。

从实践上讲，通过制度和法律改善“政治生态”是新政府在当前形势下作出的理性选择。从新中国成立到改革开放以前，中国政府对官僚体系的治理主要是通过正面引导和搞运动的方式。搞运动的主导有时是党组织，如“三反”、“五反”和 “四清”；有时是群众，如 “文革”。 实践证明，这些方法收效不大，而且有可能造成很大的负面效应。经过三十多年的努力，中国政府宣布，一个基本适应中国需要的法律系统在2011年前后已经建立起来了，“无法可依”的状况基本结束。 这给治理官僚体系提供了一个有效的工具。

以制度和法律治理“政治生态”，除去历史教训的原因以外，还同中国现代化的大环境有关，特别是三十多年来中国经济的全球化和中国的城市化。2013年中国进出口贸易占国内生产总值的45%。没有一个相对完善的法治系统，中国的经济就无法发展，因为外国投资者需要法律的保障。

中国的城市化在改革开放初期只有大约20%，现在超过了50%，超过百万人口的城市有140多个。以大城市为标志的现代社会是“陌生人”的社会，因为社会服务主要是由“陌生人”提供的，社会维系主要是靠制度和法律，而不是靠文化习俗。这同传统上的农村和现代的小镇很不同，虽然美国城市化程度很高，但美国居住在大城市里的人口并不多。比如，美国肯塔基州的路易维尔市号称美国第十五大城市，人口只有七十多万。美国的一些领导人，如约翰逊、小布什在相当程度上是靠小镇选民的支持。美国的小镇民风淳朴，社会秩序在一定程度上是靠文化习俗维系的。中国的大城市恐怕比美国的小镇还需要法律和制度。

总之，靠法律和制度改善政治生态既是新政府根据历史经验做出的理性选择，也是顺应当前中国现代化的必然要求。

改善“政治生态”的长期性

治理“政治生态”是现代化过程的一部分，是一项长期的任务。这主要是因为：（1） 中国的文化传统是独特的；（2）中国的现代化发展水平还不够高；（3）改造“政治生态”没有固定的模式。

首先，中国社会从传统到现代的转变关键是观念上的转变。中国传统上期望官员是“为民做主”的“清官”。由于这一传统， 人们对有些官员“从政为私”反应强烈。然而，1970年代末以来观念上的主要变化不就是给“私心”平反吗？没有对“私心”的平反，哪能有现在中国经济发展的大好形势呢？ 当然，不单单在中国，即使是在美国，也不能以“从政为私”为荣。美国的官场被称为“公共服务”（Public Service)，同“为人民服务”字面上差不多。 但官员有“私心”同为社会服务不一定是矛盾的，对“从政为私”的倾向要以制度和法律的限制和纠正为主。美国一些政府部门的公务员在雇佣前要有背景调查，不是查当事人爱不爱国，而是查犯罪记录。

靠制度和法律维系社会对于中国人来说，不是一件容易的事情，也需要观念上的转变。因为中国自古以来就是人情社会、亲情社会。传统上，中国人由于缺少宗教生活，如果没有人情和亲情，生活就失去了精神依托。即使现在，在北京这样的现代化大都市，人们看病也喜欢托熟人。现代化要求中国人在观念上的适应，以及精神生活的调整，这一过程必然是长期和艰苦的。

这方面，中国同美国的情况不一样。 美国是移民国家。来自不同国家的移民，有着不同的宗教文化背景，社会维系没法靠文化和习俗。事实上，美国从建国初始就是依靠制度和法律。作为移民国家，美国社会同“现代社会”的共同之处是两者都是“陌生人”社会。美国的工作单位提倡的是“专业化”(Professionalism)。 所谓“专业化”实际上就是“非人情化”、“非亲情化”。 这是二百多年来美国发展比较平稳的原因之一，因为美国移民对于由“陌生人”提供服务，由非人格化的制度和法律调整人际关系感到自然，心理上用不着作太大的调整。而这一优势中国是没有的。

现代化所要求的观念上的变化是很多非西方国家都面临的挑战。比如，中国的官场病日本也有。最近，有媒体发表了一篇文章《净化官场政治生态》，列举了当下中国官场中十种“常见病”。细细看来，其中至少有五种也是日本官场和职场的通病。

另外，对于包括中国的大部分非西方国家来说，“政治生态”的状况，比如贪腐，同现代化发展水平也有关系。比如，根据设在德国的“透明国际”（Transparency International） 对170多个国家的调查显示，最廉政的20个国家中，除去两个富庶的拉美小国巴巴多斯和乌拉圭以及城市国家新加坡外，唯一的非西方国家就是日本。这二十个国家都是经济和民主化发展程度较高的国家。中国在这170多个国家里是第80位，居中。这同中国人均国内生产总值在世界上的地位是相吻合的：根据世界银行的统计，中国国内人均生产总值在189个国家里占第84位。对贪腐的强烈感受，一定程度上与中国特定的历史文化背景有关。

虽然现代化总的方向比较清晰，如城市化和法治化，但各个国家治理官僚体制上并没有一个固定的模式。在廉政方面，新加坡的做法是在强调法治的同时，“高薪养廉”，治理的效果是不错的。但这并不意味着其他国家和地区，包括东亚地区，一定要效法。 比如韩国就不是， 韩国的人口差不多是新加坡的十倍， 但新加坡总理的工资比韩国总统工资高十几倍。在选拔官员的标准上，各国也有所不同。 在日本，政府高官中大约一半是东京大学和京都大学这两所重点高校的毕业生。美国政府高官的教育背景则多元一些。

（作者：华世平，美国路易维尔大学政治学终身教授，陕西省“百人计划”学者）【来源：《人民论坛》杂志】