过去一段时期，美国频频以经贸法律为武器，主动挑起中美经贸摩擦。我国在谴责美国霸权主义的同时，也应当洞悉美国运用经贸法律的套路，力争做到以其人之道，还治其人之身。
美国经贸领域的十大常用法律武器
一是“两反一保”。即通过反倾销、反补贴和保障措施，进口国可实施加税或进口数量限制等。特朗普曾对我国铝产品发起“双反”调查，对洗衣机和太阳能电池板发起保障措施调查，并在反倾销中继续使用“非市场经济国家”的计算方法，进一步升级“两反一保”措施。
二是301调查。即根据《1974年贸易法》第301至310节，对外国“不公平”的贸易政策发起调查，并采取单边制裁措施，涵盖外国货物贸易、服务贸易、知识产权、投资等广义贸易法律和政策。美国可根据301调查，中止关税减让、提高关税、实施进口限制，或通过谈判迫使对方取消相关法律政策。
三是232调查。即依据《1962年贸易扩展法》第232节，对影响国家安全的进口产品进行调查。特朗普政府已针对钢铁、铝、汽车启动了3起232调查，认为钢铝产能过剩对美国关键产业造成损害，威胁国家安全。
四是外资安全审查。由美国财政部外国投资委员会负责，对可能影响国家安全的外国投资进行审查。华为、蚂蚁金服等多起并购交易均因该制度而失败。2018年8月，美国总统签署了《外国投资风险审查现代化法案》，将关键技术和关键基础设施企业的非控制性投资纳入审查。
五是出口管制。由美国商务部产业与安全局负责，对管制物项的出口、再出口和境外转让实施许可证管理，出口物项敏感性、出口目的地、终端用户、终端用途等任一因素，均可能导致不予许可。2018年8月，美国总统签署的《出口管制改革法案》建立了新兴技术和基础技术的出口管制机制。
六是337调查。即依据《1930年关税法》第337节，对美国进口产品中的不公平行为进行调查，在实践中主要针对知识产权侵权。近年来，337调查范围逐渐扩大，在对我国40家钢铁企业的调查中，首次将所谓的“通过网络窃取美国企业技术秘密”纳入调查范围。
七是政府采购。通常有两种形式：其一，使用特定产品或服务就不能获得财政资助。例如，2018年3月美国联邦通信委员会规定，使用可能威胁国家安全的电信设备的美国运营商不能获得通用服务基金的支持。其二，要求想成为政府采购供应商的企业不得使用特定产品和服务，如《2019年国防授权法》禁止政府供应商使用华为和海康威视等企业的产品。
八是《国际紧急经济权力法》。该法授权美国总统在国家经济面临紧急情况时采取经济措施，包括限制或禁止涉外金融活动或外国财产的运输和交易。该法的启动条件和授权十分宽泛，所谓国家紧急状态完全由总统判断，几乎赋予总统就任何涉外交易采取任何措施的权力。
九是经济制裁。由美国财政部外国资产控制办公室负责，包括实施贸易禁运、中断经济合作、冻结资产、限制金融交易等。凭借美国的金融实力和市场规模，经济制裁具有强大的域外效力。
十是国际经贸规则。众所周知，美国主导创立了二战后国际经济、贸易、金融体制，并一直牢牢掌控国际经贸规则的创设权和修订权。2018年11月，美国牵头达成了《美墨加协定》，其中关于“非市场经济国家”的“毒丸”条款，给我国造成了一定压力。
美国在经贸领域运用法律武器的特点
不同法律武器相互协调配合。首先，美国在立法时，就注意不同法律机制之间的配合，加强执法效果。例如，外资安全审查和出口管制改革均将关键技术作为考察因素，从投资和贸易两个角度限制高技术外流。其次，美国综合运用不同法律机制，达到多重政策目标。例如，利用“两反一保”和301调查加征关税，要求对等开放市场；利用外资安全审查和出口管制维护美国技术领先优势；利用政府采购杠杆，将我国信息通信产品排除出美国市场。
将经贸法律用出产业政策的效果。中美经贸摩擦已经从贸易纠纷上升到产业和技术竞争的维度。301调查的主要目标是打击《中国制造2025》，而使用外资安全审查、出口管制、337调查、政府采购等手段，都是为了保护美国产业的领先优势。美国认为贸易政策是产业政策的一种形式。白宫于2018年10月发布的《美国保持先进制造业领导力战略》提出，要运用贸易政策保护和促进美国产业。
依托法律解释能力加强法律武器功效。人们通常认为美国法律细致、严谨，但事实上，美国法律中存在许多含义不明、解释余地很大的术语。例如，美国在经贸法律中从不定义什么是“国家安全”，而是根据需要，在具体案例中解释为何某种行为涉及“国家安全”。这样无需经过复杂的立法和修法程序，就使法律能够适应不断变化的实践需要，运用法律解释使法律的效力最大化。
丰富的事实发现机制对运用法律形成支撑。美国有多种事实发现渠道来获取他国法律政策和实施信息，形成发动法律攻击的事实基础。例如，美国贸易政策咨询委员会机制下辖16个产业贸易咨询委员会，由业内的龙头企业和行会高管担任委员，负责将本产业遭遇的外国政策法律壁垒反映给美国商务部和贸易代表办公室，并为美国谈判国际经贸规则提供建议。
通过盟友推动国内法律国际化。美国运用经贸法律时十分注重盟友的配合。例如，美国想要通过外资安全审查和出口管制限制关键技术外流，就与盟友建立外资安全审查信息共享机制，确保关键技术不从美国和盟友国家流出。通过盟友配合，美国取得了本国经贸法律国际化的实际效果。
我国应对美国经贸法律武器的办法
提升法律基础技术能力。我国运用法律武器解决国际问题的能力与美国有较大的差距，这可归因于法律基础技术能力存在短板。我国亟待提升灵活解释现有法律、使不同法律机制密切配合、归纳提炼实践中的问题并转化为法律规则等通用法律技术能力。
加强贸易政策和产业政策的协调联动。我国还存在贸易和产业政策“两张皮”的现象。一方面，制定产业政策时，较少考虑贸易方面的影响；另一方面，对于运用贸易政策维护产业安全和促进产业发展仍缺乏研究，总体上还停留在对弱势产业限制外商投资或实施关税保护等初级阶段。实现贸易政策和产业政策的协调联动，需要深入理解、把握贸易和产业政策，统筹运用国内外各种政策法律手段，维护和发展本国产业利益。
深入研究事实问题。首先，只有把我国的实际情况研究清楚，才能抵御美国的法律攻击。例如，美国指责我国产业补贴扭曲市场竞争。我国应厘清哪些产业有补贴、如何运行、效果怎样、原因为何，继而澄清产业补贴的法律效果。其次，弄清事实是引领国际经贸规则制定的基础。当前是国际经贸规则变革的重要机遇期，我国提出国际规则制定方案，必须基于对产业国际化发展需要和现实障碍的深入研究，再通过法律技术将实际需要转化为规则方案。
建立常态化政企研沟通协调机制。我国政府也会倾听企业反馈，并对外维护企业权益，但与美国相比，沟通协调缺乏常态化的机制，渠道零散，随机性强。可以借鉴美国的产业贸易咨询委员会，分产业建立常态化的政企研沟通协调机制，使企业就海外贸易壁垒获得表达诉求的渠道，培养和提升运用规则解决问题的能力；使政府及时获知信息，通过双边多边机制和制定国际规则，帮助企业消除壁垒。以多方合力形成长期积累，逐步提升我国制定和运用经贸法律的整体能力。
（作者：徐程锦，工业和信息化部国际经济技术合作中心助理研究员）【来源：人民论坛2019.02（中）】
手机扫描二维码访问
