农村污染治理的法律对策

 农村污染治理不仅与乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的基本要求紧密关联，还与我国“五位一体”的总布局和 “四个全面”战略的美丽中国、健康中国息息相关。我国已经建立了较为完善的污染防治法律体系， 为农村污染治理提供重要法律依据，但要真正实现有效治理，还需要进一步反思和深入探究。

农业面源污染是我国农业污染治理的重点和难点问题，农村人居环境与乡村振兴战略和全面建成小康社会的基本要求还有很大差距，城乡治理不平衡亟待将农村污染纳入优先治理，实现党、国家、社会共同治理农村污染的中  国方案。我国较为全面的污染防治法律体系已经建立，但是忽略了农民是环境治理的主体性价值、农业生态系统的综合性和完整性，环境治理权利义务配置失衡。因此，农村污染治理法律要明确农民污染治理者的法律地位， 遵循生态系统完整性规律，科学合理配置污染治理的权利义务和权力责任，整合农业法与环境法，形成治理农村污染的合力。

农村污染治理的四个基本判断

第一，农业面源污染是我国农村污染治理的重点。习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。到2020 年农业面源污染加剧的趋势得到有效遏制，实现“一控两减三基本”。从农业现代化的约束性指标看，到2020 年主要农作物化肥利用率、农药利用率、农膜回收率和养殖废弃物综合利用率分别控制在40%、40%、80% 和75%。目前，农业面源污染加剧的趋势还未得到有效遏制， 农业面源污染的新老环境问题叠加和环境要素的交叉立体污染增加了治理的难度。因此，到2020 年农业面源污染治理的不确定性、长期性和艰巨性还将存在。

第二，我国农村人居环境与乡村振兴战略和全面建成小康社会的基本要求还有很大差距。李克强总理在2018 年全国改善农村人居环境工作会议上提出“改善农村人居环境，是实施乡村振兴战略的重大任务，也是全面建成小康社会的基本要求。”到2020 年，全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄。随着城市化进程的加速和现代农业的发展，农民生产、生活、居住和消费方式都发生深刻的变化。农村垃圾产生量每人每天可达0.86 公斤，年垃圾产生量达3 亿吨。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。

第三，城乡治理不平衡，区域差异大，农村污染要优先治理。农村环境被形象地比喻为城市“纳污区”，自身纳污能力不断减弱并趋于饱和，基础设施严重滞后。城乡环境治理资源分配不均，农民和农村成为环境污染的受害者。农民在环境污染物分配上承受压力，农民的饮食安全、身心健康受到不同程度的影响。同时，农业生产条件的恶化也直接影响到粮食安全、食品安全和公众健康。在东部、中部和西部不同社会经济发展地区，自然条件、资源禀赋、经济条件较好地区农村污染治理效果好， 发展落后地区治理污染的意识、资金和经验不足， 成为城乡社区治理的短板，亟待补齐。

第四，农村污染治理是我国国家治理体系和治理能力现代化在污染治理方面的重要体现。农村污染治理要通过制度和法律治理，实现党、国家、社会共同治理农村污染的制度化、规范化和程序化， 既要借鉴、汲取发达国家经验，也要注重治理经验的中国化和本土化。农村污染治理已经探索了 “命令- 控制”治理、“市场- 激励”、“合作- 共治 ”和“整体- 系统”等模式，基于时间维度和空间维度的变化，立法者对不同治理模式进行选择与组合。因此，中国特色农村污染治理既要尊重中国人睿智质朴的自然观和传统农耕智慧，也要整合法律制度刚性、村规民约柔性和农民生活惯性，实现治理的现代化与本土化的有机结合。

不可忽略的三个法律问题

农村污染治理法律关系中有三个核心问题，即谁来治理、治理什么和如何治理。我国《环境法》《农业法》《固体废物污染防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等法律和《畜禽规模养殖污染防治条例》等行政法规为农村污染治理提供了行为规范。在法律实施中，我们常常忽略三个重要的法律问题，有待深入探究。

第一，在农村污染治理法律关系中，农民的治理主体地位缺失。在“命令- 控制”为主，“市场- 激励”为辅的农村污染治理体系中，农民或农业生产经营者作为污染的制造者地位是基本假设，行为模式和法律后果较为清晰。日本学者黑川哲志也注意到农民很少成为规制对象的非合理现象。农民被排除规制看似有利于农民，实际排除了农民进行污染治理的主体资格。非规模畜禽养殖户不受法律规制，即使实现零排放，也难逃被关停的厄运。农民集生产者、销售者和消费者等多元角色于一身，通过强化其资源保护者和污染治理者角色，落实循环经济“3R”原则，实现农业绿色发展，提供高附加值的生态环境产品和绿色有机食品，惠益城乡居民。

 第二，农村污染治理忽略了种养结合的农耕智慧和生态系统完整性。《畜禽养殖污染防治条例》出台后，某些地区掀起突破法律底线、大规模关停或搬迁畜禽养殖场（小区）和畜禽养殖户的“禁养风暴”。种养结合、资源化利用是传统中国农耕文明留下的本土化治理经验，“禁养风暴”直接影响到农业面源污染“一控两减三基本”目标，种植业化肥施用量回升，畜禽粪污资源化利用只能在部分规模化养殖场真正实现。2017 年，水稻、玉米和小麦三大粮食作物化肥利用率为37.8%，比2015 年上升2.6 个百分点；农药利用率为38.8%，比2015 年上升2.2 个百分点；畜禽粪污综合利用率为64%。

 第三，农村污染治理的权利义务配置失衡，环境行政权力与相对方的权利存在冲突。在立法中， 国家、各级人民政府是污染治理的权力和责任主体。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》对国家治理体系内容和方式的丰富和发展，体现了环境保护党内法规与国家立法的衔接和互助，是中国特色社会主义环境法治的重大创新。县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员都成为“党政同责““一岗双责”的主体。在农业面源污染防治攻坚战中， 扩大对地方延伸绩效考核，污染治理责任已经传导到基层政府。同时，通过义务性规范明确单位( 或组织) 和个人污染治理主体义务，但缺乏进一步的规范保障。立法中权利义务配置在法律实施中转化为私法上的平等主体之间的权利义务配置和行政法上的行政权和相对方权利配置两种基本形态。农民私益和环境公益的冲突一直没有得到很好的解决， 对农村污染治理的长效性有一定影响。

农业法与环境法的合力贡献

 农业法的功能是要为可持续农业发展创建具有强制力和可靠性的法律框架。随着农业全球化不断推进、粮食安全和食品质量保证、世界人口增加、全球环境问题等方面的挑战，农业法支离破碎，环境保护和可持续发展带来了新的法律合体，亟待通过法律整合实现环境法和农业法在农村污染治理中的合力贡献。

 第一，农村污染治理法律整合要确认农民污染治理者的主体身份。温茨的“同心圆理论”（Concentric Circle Theory）认为，“我们与某人或某物的关系越亲密，在此关系中所承担的义务数量越多，所承担的义务就越重。”基于该理论，农民在农村人居环境、农业生产污染、面源污染防治等方面都处于圆心地位，他们可以选择生产生活方式和与自然相处方式， 与农业污染源距离更近、关系更亲密。因此，农民污染治理者的主体身份理应得到确认，进而增强其环境管理意识，提升其污染治理能力。

 第二，农村污染治理过程要遵循生态系统完整性规律。 “君所恃在民，民所恃在食，食所资在耕， 耕所资在牛。牛废则耕废，耕废则食去，食去则民亡， 民亡则何以恃君？”中国传统的农耕文明注重保持生态完整性，为农村污染治理提供了重要的思想源泉和本土化经验。污染治理切忌片面化，要与生态保护相辅相成。《公民生态环境行为规范（试行）》倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，引领公民践行生态环境责任，携手共建美丽中国。农民探索绿色发展方式和消费方式，实现人与生态系统良性互动。此外，保持村庄整体风貌与自然环境的协调共生， 通过整合社会系统与生态系统，实现现代化法治经验和本土化的德治、自治经验在治理农村污染的新合作。

 第三，农村污染治理要科学合理配置污染治理的权利义务和权力责任。《立法法》第6 条规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。农村污染治理坚持“政府主导，依靠农民；因地制宜，科学治理；全面治理，注重长效 ”的原则，依法处理好环境行政权和农民财产权的冲突，协调好农民生计和环境保护的关系。减少政府农村污染治理权力和责任规则，增加服务功能；扩大农民在污染治理中的权利分配规则，细化污染治理义务的承担规则。农村污染治理的行政权主要通过命令、建议、指示、引导相对人为或不为特定行为，以免损害环境公益。农民作为环境污染执法的相对人，趋利避害，被动承担。如果法律通过价格、生态补偿、表扬与奖励等利导性制度激励农民参与治理，尊重农民的首创精神，农村污染治理的科学性、因地制宜性和长效性都可以得到提升。

（作者：李玉梅，中国农业大学人文与发展学院法律系副教授）【来源：《中华环境》2018/10】