合作社如何“不空壳”

  长期以来，党中央一直高度重视“三农”问题，党的十九大报告明确指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，强调要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农民专业合作社作为中国合作经济的重要组成部分，对实现乡村振兴有着重要意义。然而，当前我国一些农民专业合作社发展出现了“空壳”问题，成为“空壳社”。

  所谓的“空壳社”，是指合作社虽然具备法律规定的形式要件，但没有实质性业务活动，与农民之间没有形成实质性的互助合作关系，即没运行、没收入、没分配。 著名社会学家潘光旦先生根据儒家经典《中庸》里“致中和，天地位焉，万物育焉”之义，提炼出一个概念——“中和位育”，“位”即“安其所”，“育”即“遂其生”。这里的“中和”，是指不偏不倚，协调适度。笔者试从政府主导角色和合作社主体角色双方的各自位置和功能作用，来解读合作社的“空壳”问题。

政府“失位”，是合作社“空壳”的主要外因

  培育农村经济主体，特别是在宏观政策导向下建设有规模的经济合作组织， 以缓解经营规模细小化的小农户与大市场相链接的张力和矛盾，具有从根本上避免农业衰败、小农户破产、促进农村社会和谐的宏观高度和历史意义。由此，各级政府以各种制度举措鼓励、支持、引导农民专业合作社发展，取得了一些成绩，但同时也出现了“等靠要”的依赖性障碍问题。从政府作用层面上来看，当前的“空壳社”主要有三类：

  政策“诱变”型合作社。在政府市场准入政策、扶持优惠政策、财税补贴政策等的诱使下，一些动机不纯、出于套现盈利目的的农民个人成立合作社，没有办公室、“一块牌子、一个章子、一张桌子”的“空壳社”由此出现。这类合作社多为政策投机，牵头人没有心思考虑合作社的真正发展。此外，一些农资经营户、涉农企业或公司，由于国家财税补贴的诱惑，注册成为挂牌或翻牌合作社。因为“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税”“对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税”等相关政策措施的诱惑，一些并不具备应有组织架构和规章制度，也不按照相关宗旨和原则开展活动的营利性公司或企业披着合作社外衣出现。

  政府“缺位”型合作社。因政府政策支持缺位而由“实”变“空”的变异合作社，即动机端正但因条件不足而导致后期发展无力的合作社。人地资源矛盾以及“三农”在经济结构中的弱势地位，决定了农民在涉农领域的盈利空间有限，造成了农民去组织化的严峻问题。合作社成长与发展的结构性外力缺乏，可持续发展成本无从支付，一些合作社从一开始便处于缺成本支付来源（“村两委”等债务沉重）、缺人才（青壮年人才外流，老人、妇女、儿童留守乡村）、缺盈利产业（农业是弱势产业，农产品加工业产能过剩、农村市场环境恶劣）的艰难境地。如果宏观政策环境和经济条件不改善，大部分新型农民专业合作社的命运不容乐观，成功者寥寥无几。一些初期热情的合作社在发展过程中，遭遇系统性不配套等难题，持续发展受困，从而成为“休眠”的“空壳社”。一些地方政府扶强不扶弱的偏差行为，导致一些中小合作社发展艰难。政府“失位”导致的“空壳社”，实为农村经济条件严峻现实下生存空间狭窄的必然后果。

  政府“越位”型合作社，即依靠行政命令强行推动的合作社。一些地方政府为了增强精准扶贫政绩，或者为了完成某种任务指标而采取行政推动，催生了一批“要我发展”的合作社，这是政府直接参与制造的“空壳社”。比如，中部某地区要求每个村都要成立合作社，于是短期内几百个合作社纷纷出现。

  事实上，无论是政策“诱变”，还是政府“缺位”“越位”，都可以看作是政府的“失位”问题。

合作社“失本”，是合作社“空壳”的根本内因

  一个社会事物的成长与发展，主体性的内因是动力和根据，而协助性的外因是条件和环境。看一个事物发展的成功与否，首先要看其是否有内因萌动，再看其外在促发条件如何。只有二者相辅相成，该事物才能可持续发展。没有或者缺失内在的主体性，合作社就会出现“空壳”。可以说，主体性内生力的缺失，是“空壳社”产生的根本原因。

  合作社的本质属性，即农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织，创办宗旨是服务成员、谋求成员的共同利益。而“空壳社”一开始的创办目的就出现了偏差，只为了套现牟利，甚至出现钱权交易、权力寻租等行为。可以说，这些合作社，因为没有合作社的本质内涵，没有主体性和内生力，所以没有灵魂。

  合作社制度本来是一个介于个体经营者与企业之间的“中间”经营主体形态，在基层的基本经济结构不利于其总体性成长和发展的情况下，滥竽充数实属不可避免。改革开放以来，中国以地方工业化方式进行现代化制度变迁，作为整体的乡村不再是自主结构意义上的乡村，而是工业或城市吸纳农业或农民的受体性乡村。农村时刻受到市场力量的牵引，进行劳动力流动、产业结构调整等，虽然在一定程度上优化了资源配置、提高了经济发展效率，但也导致了两极分化的“马太效应”出现，即整个乡村经济发展被更为宏大的工业化式“行政—市场”结构所牵引，形成“行政吸纳合作”“市场消解合作”机制，一些合作社因而有名无实。对此，政府应从培育合作社的内生力出发，将“有为”与“无为”作用相结合，促使具有“实壳”的合作社出现。

  事实上，要想实现农民专业合作社的健康成长，在发挥政府主导作用的同时，必须要发挥以村社为基础单元（不只局限村庄）的组织化农民的主体作用。合作社带头人与其团队的组织化行为，以及背后的正确内在动机和价值理念，是合作社能够良性生存和发展的内生性、原发性动力。这种内生性动力不仅能够避免新型农民专业合作社出现“等靠要”思想，而且也能打破“行政吸纳合作”“市场消解合作”等困局，开创一片新天地。

政府守位与合作社固本：合作社“不空壳”的可能性

  要想农民专业合作社“不空壳”，需要农民专业合作社的主体性内因与政府的主导性外因达到“致中和”的状态，即各守其本，不错位、缺位和越位。

  首先，关于政府作为主导性外因的“补位”问题。来自政府方面的种种“失位”现象，要依靠其自觉的“补位”方式进行解决。有专家认为要从如下几方面进行调整：调整农民专业合作社市场准入政策，严把注册登记关，注重实体调查、现场勘验；调整优惠政策，将其落在实处；调整审核监管政策，加大规范与监管力度，强化合作社动态监管，优化退出机制；调整政府绩效考核政策，将评价指标重点放在合作社发展质量上；等等。这些都是政府“补其位、守其本”的好主意、好办法。然而，相关政策措施只是合作社成长和发展的外因，内因才是根据和动力。

  需强调的是，政府作为合作社的主导方，也是主要矛盾的一方，面对合作社弱势的境况，应充分发挥其主导方的引导和转化优势，在进行农民专业合作社教育培训和乡村振兴人才教育等方面发挥作用，不能一味地进行自上而下的强制推动。比如，引进大学生村官，探索合作社辅导员制度，做好合作社的宣传教育工作；大力发展“懂农业、爱农村、爱农民”的合作社带头人和骨干力量的人才教育。只有发展科学的、多元的、系统性的合作社人才教育工作，才能将政府的主导推动作用，慢慢地转化为合作社的内生力。只有形成农民专业合作社人才梯队力量，才能使合作社“不空壳”。

  其次，关于合作社作为主体性内因的“固本”问题。农民专业合作社的人才培养不仅需要进行简单的教育宣传，也需要在社会实践中不断磨练。因此，政府应尊重基层民众的首创精神以及宝贵经验，树真典型、找真经验，从群众中来，到群众中去。

（作者：何慧丽，中国农业大学人文与发展学院副院长、教授、博导）【来源：人民论坛】