关税特别会议

关税特别会议是在华盛顿会议召开之后，应中方的强烈要求，为了进一步解决中国的关税问题而召开的一次国际性会议。中方在这次会议上据理力争，意图实现中国关税自主，废除自鸦片战争以来的关税不平等条约，因此表现得格外强势，这也是中国废约运动兴起的表现；另一方面，美国在一战结束后，意图在全世界扩张自己的势力，面对中国的诉求，美国的外交政策发生了一些转变，从关税特别会议中就能窥见一二。

近代以来的中国关税问题

1840年，英国通过鸦片战争打开了中国的国门，与中国签订了《南京条约》。这一条约规定，英国进口货物缴纳的税款，中方应与英方商定，中国开始丧失关税自主权。西方各国继英国之后纷纷与中国签订不平等条约，美国也同样如此，于1844年同清政府签订《望厦条约》，获得了在华的协定关税权、领事裁判权、航海权以及片面最惠国待遇。第二次鸦片战争中，美、英、法、俄又分别同中国签订了《天津条约》，美国通过《中美天津条约》进一步确立了领事裁判权，扩大了片面最惠国待遇，增设了通商口岸，并获得了耶稣会士传教的权利。1868年，美国又在蒲安臣越权的情况下，与中国签订了《中美续增条约》，扩大了美国传教士的权利。1901年，和英法等其他八国一起同中国签订了《辛丑条约》。可以说，这一时期的中美关系是建立在不平等条约上的，美国对中国的政策可以理解为“炮舰政策”（Gunboat Policy)。美国更多的是追随英国等老牌殖民主义国家的脚步，获得最惠国待遇。此时的美国将大部分注意力放在了近东和中东地区，对远东尚未给予足够的关注。而中国正处于清政府的统治之下，尽管做出了一些修约尝试，但始终没有针对关税问题提出明确要求。此时的中美关系呈现出一种不平等的状态。

进入20世纪，美国的对外政策有所转变。由于美国已经成为了世界上最大的工业国，加之在与西班牙的战争中获胜，取得了对菲律宾的控制权，美国已不再仅仅跟随英国的脚步，在远东事务中，已经渐渐有了自己独立的政策。“门户开放”就是典型代表，美国表示承认各国在华的特权，但要求贸易机会平等，利益均沾。具体来说，就是在保持中国的主权和领土完整的情况下，一律按照中国政府现行的值百抽五税率征收关税，同时各国在各自势力范围内，不得征收高于本国的费用。随着中国国内政治运动的逐渐兴起，美国开始更多地考虑与中国国内的领导人进行互动，从最开始的孙中山到后来的袁世凯，再到后来的南京国民政府等。美国在考虑自身贸易利益的同时，也尽量避免采用激进手段处理中国事务。

中国自辛亥革命以来，国内争求国家独立自主的呼声越来越高，北洋政府时期就曾利用第一次世界大战的爆发，力图突破不平等条约并取得了一定的成果。然而北洋政府并不满足于此，更想进一步收回部分国权，在巴黎和会上提交了《中国希望条件说帖》，正式提出了中国希望废除外人在华特权的要求，其中就包括关税自主权。由于英法两国对中国这一提议态度消极，加之美国总统威尔逊仅提供道义上的支持，这次会议没能实现中方的要求。而美国为了确立国际新秩序，于两年后的华盛顿会议上，推动各国签订了《四国条约》和《九国公约》，体现出了美国远东新秩序的三个原则：1.强调国际合作，对中国事务要遵循协商一致原则；2.推行门户开放，各国不再谋求在华特权；3.中方承认华会制定的原则。从这一点看，华盛顿会议应该是对中国有利的，然而也是有条件的：中国自身发展必须走自由主义道路，即按照美国模式来发展。具体来说就是建立全国统一的代议制政府，推行自由贸易原则等等。中国则在美国的暗中支持下提出了“关税自主”（Tariff Autonomy），通过了《关于中国关税税则之条约》，决定在上海先召开修正税则、税率会议，各国批准后在大会闭幕三个月后召开“关税特别会议”。自华盛顿会议开始，美国就已经使用协商的手段来处理中国事务。

五卅运动与“关税特别会议”

华盛顿会议已经宣布将于三月后召开“关税特别会议”来讨论中国关税问题，然而由于金法郎案，法国始终不批准华盛顿会议的有关条约，使得关税特别会议迟迟不能召开。北洋政府由于受到财政方面的困扰，迫切希望召开关税会议解决中国关税问题，从而缓和中国政府经济窘迫的现状，要求先召开关税预备会议。然而，各国都以金法郎案未获解决为由表示反对，北洋政府迫于无奈，宣布将金法郎案结案，但各国仍以各种理由推脱。北洋政府一开始并没有争取关税自主的打算，关注的只是召开关税会议。在涉及到修约提议时，还表示对外条约应当遵守，段祺瑞还表示孙文废除不平条约的主张为空话。究其原因，段祺瑞作为临时执政上台，其地位并不稳固，意图博得西方国家的好感从而获得认同，故对不平等条约的问题显得并不积极。

“五卅惨案”的发生以及随之而来的五卅运动，给了北洋政府一个绝好的机会。5月31日晚，在获悉五卅惨案后，段祺瑞立即召集政府要员，提到“民气激昂，已达极点，无论如何，此事理直气壮，交涉可望胜利。……藉此机会，以博国人同情”。对当时的游行示威，段祺瑞表示不予干涉，仅需加强对东交民巷的保护即可，并于6月6日发表声明，表示此次事件政府必定会主持正义，向国外使团发出交涉。中国民众由此激起了“浩大的反帝运动，并发展成为废除不平等条约运动”。促使当时的北洋政府扩大了拟在关税特别会议上讨论的范围，积极推动关税会议的召开，加之法国在金法郎案结案后批准了九国公约，各国已无理由再进行推脱。

中国国内兴起的民族主义情绪确实影响了各国，他们认为中国过于混乱的国内环境不能为外国侨民提供相应的保护。美国驻京代办梅耶（Mayer）在1925年7月10日给国务院发送的电报中提到“我确信，如今中国民族情绪的爆发某种程度上与政府的利用有关，这种情绪应该来自于对国外特权和利益的无止境的敌意和行为”。美国驻华公使马慕瑞（J.V.A MacMurry)同样认识到了中国国内井喷式的民族主义情绪，以及随之而来的对外国的敌视。他在7月28日给国务院的电报中说道：“我在中国人如今的这种情绪中发现了几个类似的要素，首先它是种族主义的，其次它是民族主义的，这种情绪完全受一种情绪化的热忱催动，十二年来，我一直在观察中国的民族认知的增长，但仍没有准备好接受这样的情绪。”并说“在这样一个充满了民族情感的混乱环境里，要决定什么是重要的，什么是次要的，显然并不容易”。马慕瑞对中国激昂的民族情绪做了一个略微夸张的描述，并极力强调中国如今的国内环境十分混乱，也就是说，马慕瑞在召开关税特别会议一事上，实际并不积极，他认为中国应当先有一个稳定的国内环境，才能够获得关税自主。必须指出的是，马慕瑞实则认为美方应该坚持华盛顿会议规定的对华方案，“结合我从上海事件（即五卅惨案）中获得的经验，中国人的反应是不正常的。我只能承认，坚持华盛顿会议提出的原则，以及按照这一原则来推动之后的关税特别会议才是明智的”。马慕瑞实则暗示，中国必须先有一个符合西方各国规范的国内政治环境——包括上文中提到的统一的代议制政府，推行自由贸易等——中国才有资格获得一个独立自主的国家应有的权利。这一点实则在《九国公约》第一条第二款中“缔约国协定给予中国无障碍发展的机会，并维持一有力政府”有所暗示，博格提到“该款没有明确阐释中国承担着在自己家里建立秩序的义务，但他是隐含着的……华盛顿方案回到了美国的一贯思想，中国在具备西方标准的管理自己的能力之前，各国是不会放弃在华特权的” 。

然而五卅运动的确给美国政府带来了较大的震动，时任美国国务卿凯洛格（Frank B.Kellogg)在7月30日对马慕瑞的电报中说道：“美国政府已经准备考虑中方关注的关于关税以及其他事项的改约要求。”凯洛格在和马慕瑞以及梅耶的通信中，往往更加强调要尊重中方提出的要求。与马慕瑞一贯表现出来的态度不同，凯洛格往往表现出类似威尔逊的理想主义原则，他相信“炮舰外交”（Gunboat Diplomacy)的时代已经过去了，他接受了远东司司长约翰逊（Nelson T.Johnson)的建议，准备不再拖延让中国收回他的主权。1925年9月2日，在美国律师协会（American Bar Association)年度会议召开之前的演讲中，凯洛格提到了对中国问题的原则：“简而言之，对中国的政策可以概括成：尊重中国的主权和领土完整；支持中国建立一个高效稳定的政府；保持‘门户开放’或者说世界各国在华贸易机会平等；严格贯彻在华盛顿会议上对中国的承诺与义务；要求中国履行身为主权国家的义务——保护外国侨民的人身和财产安全……中国人已经广泛意识到，由各种不平等条约带来的关税定制，已经严重阻碍了中国调整进口税的能力，使得中国无法满足国内经济建设的需要……现有的关税体制，不固定的税率以及征收方式使得中国与各国之间摩擦不断。”应该说，凯洛格的这一段讲话首先重复了华盛顿会议的原则，而在之后则具体指出了加诸在中国身上的关税不平等，并认为若再不调整现状，很可能会导致中国与其他国家关系的进一步恶化。实际上，早在6月30日，凯洛格与施肇基会晤时，约翰逊就已经提出在关税问题上可能不仅仅增加附加税、裁撤厘金等，还应该提出一个给予中国关税自主的计划和提案。凯洛格在9月9日给美国参加关税会议代表团的指示中说道：“过去几个月发生的事情说明，这些条款（华会条款）作为渐进式的改革，并不能满足中方最终实现关税自主的要求……我认为，关于中国的关税问题，关税特别会议应该超越他严格定义的范围，讨论整个关税问题。”可以看出，受到中国国内高涨的民族情绪影响，美国主动调整了关于中国的政策，实现了对华盛顿条约的突破。某种程度上说，中国的民族主义与美国的理想主义在这一问题上形成了呼应的态势。

关税特别会议中的争论

1925年10月26日，关税特别会议在北京开幕。中国方面的全权代表为沈瑞麟、王正廷等人，美方代表则为驻华公使马慕瑞以及史陶恩等人。会议决定分为三个委员会，第一委员会讨论关税自主及裁厘问题；第二委员会讨论过渡办法（附加税等）问题；第三委员会讨论与关税会议有关问题。

中方代表王正廷首先宣读了中国的关税自主案，表明要推行中国国定关税，实现关税自主。其具体方案：1.各国应尊重中国关税自主，并承认解除现行条约中施加于中国关税的束缚。2.中国承诺，将裁撤厘金和国定关税条例同时实行，至迟不过1929年1月1日。3.在国定税率实行之前，中国海关税则仍然遵照现行之标准，但普通商品需加征值百抽五的临时附加税，甲种奢侈品（烟酒）等商品加征值百抽三十的附加税，乙种奢侈品加征值百抽廿的附加税。4.关于附加税，一旦签订，将于三个月后开始征收。5.关于之前的全部条款，一旦签订，即时生效，加征值百抽廿的附加税。中方提出的方案开宗明义地要求各国承认中方的“关税自主”，并废除所有关税束缚，不得不说是受到了国内舆论支持的影响，故在全国的关注下表现得分外强势。随即，王正廷又公布了裁厘方案，大致包括：1.裁厘分期举行，各省于6个月内编造报告册，中央政府派遣调查人员，并由财政部及财政整理委员会考核。同时要筹措款项，以抵偿一年厘金的收入；估计1928年2月可实行。2.关于抵偿厘金的方法，分两个时期进行，第一时期从增加的关税、附加税中划出一部分为抵偿之用；第二时期为中国关税自主实行时期，则从关税项下拨款。

美国代表在30日向国务院发送电报，一方面汇报会议情况，一方面提出了美国自己的方案并就这一方案询问国务院意见。其中提到“大部分国家都表示赞同会议上中方提出的原则，但是英国、我们，以及一些其他国家则仍然保留了意见，想进一步验证中国裁厘计划的情况”。“相信你已经充分认识到，中国政府十分不稳定，如果我们不容忍他们的一些要求，现任政府或者其继任政府很有可能会单方面废除与我们制定的条约”。凯洛格在31日的回复中表示，赞同代表团的意见，表明“既然中国代表团的宣言已经提出了一个裁撤厘金、废除地方税的方案。这一方案显然是有利于贸易往来，我们最好尽最大的努力鼓励中国政府实行这个方案”。凯洛格对美国代表提出的方案做出了修改，由此形成了美国的方案，在11月3日第一委员会第二次会议上提出：1.各国于1926年2月1日起，对各种货物征收二五附加税，同时预备一种奢侈物品表，按照此表征收值百抽五的附加税，至迟1926年7月1日施行，此税增加的收入，应交由海关（即总税务司）保管。2.在中国陆路边界同样征收上述之附加税。3.订立一新约，包括：新条约发生效力三个月后，中国应该征收一种新进口税率，为值百抽五到值百抽十二五。出口税率应由值百抽五至值百抽七五，作为临时办法；即日起，陆路边界及海路边界征收相同之税率；实行本条约，海关收入增加，应该将递增的款项存进海关。4.厘金以及将来双方商定的内地税率，应行废止。5.为了完成裁厘，将海关收入分摊给各省，用作抵补。6.若将来有违背裁厘协定，再行抽厘，完纳厘金之人，可向海关获取补偿。7.附加税海关收入增加的部分，应该用于下列指定用途：（1）抵补各省厘金收入；（2）折减税款支付；（3）偿还无担保之借款；（4）中央政府的行政经费。8.若能实行上述四五六七条款，中国关税上现行之限制，即时作废，中国国定关税税率将于1929年1月1日开始生效。9.中国应尽力设法提出实行本条约的方案，在新条约签字之后。10.各国在1928年5月，召开一个各缔约国代表会议，审议关税会议上的裁厘事项是否完成，并商议其他事项。

从美国代表提出的方案可以看出，美方正在切实“鼓励中国政府实行裁厘方案”，将裁厘过程中出现的抵补来源问题作了详细说明。看得出来，美国对裁厘事项是比较重视的，裁厘问题一方面关系美国在中国内地的贸易利益，可以使得美国的商品更加方便地进入中国庞大的内地市场。一方面美国也确实想取缔裁厘这种违背了“自由贸易”原则的制度，为中国政府的稳定巩固创造一个“理想”条件，美国的这番表态，实则表明他将裁厘视为中国实现关税自主的重要条件。但是美国要求“将关税增加款项全部交由总税务司保管”“陆路边界及海路边界征收相同之税率”，则稍显不妥，极易被理解为干涉中国内政的行为。日本代表就针对美国方案表示反对，认为这样的条款明显否认了中国作为一个独立国家的自主权，同时也干涉了中国的内政。美国代表史陶恩（Silas Strawn)针对美日之间存在的分歧表示“与日本方案有接近之余地”，并就美国方案中的一些条约做了解释。如为什么要将关税增加款项收入总税务司管理？史陶恩解释道，这是为了防止关税增加款“尽入中国军阀之手”；至于提案中的“海陆一率”条款，史陶恩解释为“防止俄国方面之私运入境的行为”。美国的提案或许确有不妥之处，但我们应更加注意到美国在提案确实提到“若能实行上述四五六七条款，则中国关税之一切限制，即时作废”，并于1929年1月1日起开始实行中国国定关税税率，这一方案对中国如何实现关税自主有了较为清晰的表达。再联系“关税特别会议”之前，凯洛格对美国代表团作出的指示，美国在这一时期的关税问题上的确是向中国有所“妥协”，不再一味地坚持华盛顿条约方案，而是考虑到了中国强烈地要求实现独立自主的愿望。

由于美日两国提出了不同方案，就中美日三国提出的方案，与会各国代表进行了激烈讨论，但始终无法达成一致，其中以英国反对为最。中国始终坚持裁厘问题是中国内政，不应受到外国干涉，而各国则坚持只有先实现了裁厘，才承认中国的关税自主。事实上，无论各国如何认识裁厘问题，在当时的中国进行裁厘是否可行是值得商榷的。无论裁厘可行性如何，中国方案中都提出了具体的应对方法。

王正廷在11月13日提出美日两国方案的不妥之处：（1）裁厘系中国内政，应由中国自愿，同时声明裁厘至迟不超过1929年1月1日。（2）对于附加税问题，认为美日提案均不一定能满足中国方面的需要。（3）互惠条约应与《国定关税条例》同时生效。同时，王正廷认为，一些已经达成共识的问题，如中国关税自主以及各国的承认、中国裁厘声明等应尽快实施。然而，马慕瑞表示他不能办理超过华盛顿条约以外的事项，回避了这一问题。王正廷面对长时间争论无果的情况，提出组织一分委员会，将各国代表意见，拟成提案。此外，中国民众呼吁“无条件自主”，中国政府受此影响，态度也变得颇为强硬，“代表均具必取自主之决心” 。王正廷当时在接受采访时说道：“中国要恢复关税自主，只有两个方案可以达到目标，一个是日本方案，一个是土耳其方案。中国选择了通过在关税特别会议上与各国协商的方式来拿回关税自主权，所以现在采取的是日本方案，但是如果我们的国际朋友没能接受中国方面的要求，那么留给中国的选择就只有采取土耳其的方案，中国将会宣布废除所有与其他国家的关税条约。当不得不采取这最终方案时，我希望各国领导人能够明白这一步的必要性。”史陶恩在撰写给国务院的电报中汇报了此事，言语间显得颇为无奈与尴尬，显然没有想到中方会突然采取如此强硬甚至是有点威胁味道的立场。他颇有些沮丧地说道：“王正廷博士这样的言论，表明他和他的同事已经决定要用激烈的抗争来在关税会议上获得完全的关税自主权利，他的行为显然是为了满足中国人民的需要并收到了政府的指示。……如此下来，各国关于中国裁厘是实现关税自主先决条件的要求，永远也不会通过，因为中国政府已经准备按照他本身的意愿推进裁厘事项。”在11月19日，第一、第二委员会开联席会议通过了中国拟定的关税自主案条文，包括：1.与会各国（中国除外）均认识到中国享受关税自主的权利，同意所有现存条约中对于中国关税的束缚，并一致赞成中国国定关税定率条例将于1929年1月1日起生效。2.中华民国政府宣布裁厘与国定关税定率条例同时实行，并与民国十八年一月一日即1929年1月1日切实完成裁厘。中国获取到了关税自主会议上的最大成果。然而之后在讨论附加税及其用途的过渡办法时，关税特别会议却几乎陷于停顿，一方面受到中国国内政局变动的影响，中国政府无人负责，加之各国起初并未料到会承认中国关税自主，纷纷电陈本国要求进一步的指示，使得在参加会议时显得力不从心。在12月9日至12月30日期间，关税特别会议没有召开一次集会。最终，关税特别会议半途夭折。

结语：

关税特别会议虽然以半途而废告终，但分析其过程，可以看出中国方面关税自主案的通过与中国方面的强硬立场和民众日渐高涨的“关税自主”呼声有莫大的关系，正是承这一先例，中国在南京国民政府成立后，“革命外交”颇受民众和部分政府要员的推崇。

关税特别会议其实是美国对华政策一个重要的拐点。近代中美关系起始于1842年中美签订的《望厦条约》，正是在这一条约中，美国获得了协定关税的权利，在华盛顿会议之前，美国与中国的关系似乎都是被一些不平等条约覆盖。而在华盛顿会议之后的关税特别会议上，中国第一次争得了自己的关税自主，这其中确有美国方面的推波助澜，中美关系开始褪去不平等的标记，走在协商与会谈的路上。二战时期，中美更因为共同敌人而成为了亲密的盟友。关税特别会议，中方受到独立自主的号召，颇显强硬；美方则意图根据中方的情况进行相应的妥协，但坚持自己的利益不被侵犯这一原则。这确实有某种理想主义与民族主义的呼应。尽管会议半途而废，显得有始无终，但美方表现出来的态度，以及“关税自主”这一中国争得的外交成果，却在之前半个多世纪的不平等的对比下，显得弥足珍贵。

（作者：柏萱珉）【来源：《炎黄春秋》 2016年第12期】