也谈人民政协的民主监督

监督问题本来就是个非常重要又十分敏感的问题，民主监督问题则是政协所有问题中受关注、很敏感、有争议、不易说清楚的问题，在政协三项职能中被普遍认为是短板、满意度低、要求加强呼声高，同时又是难以下手操作的问题。

研究此问题恐怕难以就事论事，必须正本清源，从根儿上作一番清理，在一些基本问题上达成共识，然后才能谈得上研究具体的加强和改进的举措。

一、政协非权力机关性质决定的民主监督特质

（一）大会与会议设立上的不同考虑。民主监督是一个有特殊属性的问题，它的特殊属性是与人民政协的性质相联系的。对政协的了解可能在不同领域之间、不同人之间，认识的程度不一样。有许多涉及到根本性的东西，还没有破题。举个例子，在我们国家政治生活当中，形成了三大系统，党的系统，即执政党系统；人民政权系统，包括人大以及行政机关、司法机关；再一个就是从上至下的政协系统。

为什么在我国设置这三大系统，三大系统的根本区别是什么？周恩来同志曾就这个问题作出很准确的论述，他说：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。”由于我们国家条件所限，大会只能做到普选，还不能像有些西方国家一样，进行直选。但在我国，进行普选已经是很不容易了。我们国家还有另外一种组织形式，即会议的形式，这是以协商的形式组成的，比如中国人民政治协商会议。这两种组合形式、三大系统，是老一辈无产阶级革命家对我国政治体制的天才设计。这个设计特别机巧，直接涉及到我们这个政治制度的特点和优势。

通过普选产生的大会有一个特点，如党代会，从基层党代表，选到市党代表，市党代表再选省党代表，省的党代表再推举全国党代表。全国党代表大会选举中央委员会。人大也是类似的产生程序，人大代表按区域产生，层层选举，一直选到全国人大代表。政协的组织探讨形式与上述完全不一样，政协委员不是层层选举的，如市政协委员，不是从区政协委员中推选出来的。政协委员是本级推荐本级，是“自选”、“互选”产生的。区政协只能是由区内各界别代表组成，市政协委员也是在市范围内推举，与各区的政协委员无直接联系。市政协委员与省政协委员也没有直接推举关系。这是一个很大的特点。

（二）代表制与委员会制政协的区别。人民政协从成立到现在，在组织形态上，有一个很重大的变化。最初的人民政协，有两种组织形式，代表制人民政协和委员会制人民政协。中国人民政治协商会议第一届全体会议，是代表制人民政协。1948年4月30日，中共中央发布了“五一口号”，当时人民解放战争马上就要取得最终胜利，国民党政权即将被推翻，于是中共中央发起迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。

在新的政治协商会议筹备过程中，发现无论怎么协商，也拿不出一个短时间内召开人大的办法，原因是什么，就是中国太大，政治经济发展不平衡，人民解放战争根本不是短时期可以结束的。1949年10月1日开国大典都已经举行了，连重庆那样的大城市也还没有解放。在这样一种状况下，要想开人大，合法建国，谈何容易。面对这种情况，中共中央决定把原来由各民主党派和社会贤达等精英人士参加的新政治协商会议，发展成由工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级、解放区的代表、国统区的代表、中国人民解放军的代表、归国华侨的代表、还有旧政权反水过来的代表参加，这些人实际上代表了全国各民主阶级、各民族，这样一来，就形成了一个中国人民最广泛的统一战线，政治代表性就相当于没有召开的全国人民代表大会。

因此，毛泽东同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕式上，就庄严地说：“我们的会议包括六百多位代表，代表着全中国所有的民主党派，人民团体，人民解放军，各地区，各民族和国外华侨。这就指明，我们的会议是一个全国人民大团结的会议。”会议代行中国人民代表大会的职能，完成建国的任务。第一次全体会议，选举产生了两个委员会，一个委员会是中央人民政府委员会，主席是毛泽东同志。一经选出中央人民政府委员会，政协第一届全体会议就按照《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》将国家权力授予了中央人民政府委员会行使。名义上国家权力还在政协第一届全体会议手中，但实际上，以毛泽东同志为主席的中央人民政府委员会是实际行使国家最高权力的机关。

会议还选举产生了另一个委员会，叫中国人民政治协商会议第一届全国委员会，主席也是毛泽东同志。这个委员会，按照政协组织法的规定，从一开始就不是代行人大职权的权力机关，而是与政府协议事情的机构。回过头来看，政协曾代行过人大职权，但代行国家最高权力的不是委员会制的政协，而是代表制的政协第一届全体会议。1954年，我国召开了第一届全国人民代表大会，正式的全国最高权力机关诞生了，曾代行人大职权的政协第一届全体会议显然就没有必要了。但委员会制的人民政协还要不要，经过一番思考，毛泽东同志作出了决定，政协还是要的。人大尽管代表性很强，但政协仍然有保留的必要。

政协是个党派性的机关，党派性的协商机构。保留下来的政协，做了很大的组织结构改造，取消了原来代表制的组成，政协第一届全体会议的代表被分流了，相当多的人变成了第一届全国人民代表大会的代表，一部分人留在了政协，变成了政协第二届全国委员会的委员。同时，政协全国委员会也扩大了，第一届全国政协的委员只有198位，全国政协常委只有28人，到第二届时，全国政协委员扩大到了500多人。从此人民政协就只有委员会制的政协，再也没有代表制的政协了。

既然委员会制的政协，没有行使过国家最高权力，也没有代行过国家权力，一开始就是协商机关，它的组成就有了另外一个特别显著的特征，即如政协章程包括最初的政协组织法特别设计的，就是委员的名额、常委的名额、副主席的名额、副秘书长的名额等，全部都是临时决定的，没有刚性的规定。这就跟人大代表及党代表完全不同，比如党代表由党代表选举办法决定；人大代表也由国家的选举法规定，区域选多少代表，怎么推选，那都是有刚性规定的；政协就不一样，没有这样的规定。一届全国政协委员198人，到文化大革命结束恢复政协后，五届全国政协委员已经达到1980人，是一届全国政协委员人数的10倍。从那以后，全国政协委员人数就一直维持在大约2000位。

各级政协的人数也没有硬性规定。章程规定，委员的名额、参加单位，包括委员的具体人选，都是由上一届政协常委会协商决定，这就是政协组成特别微妙的一个地方。为什么如此，这就是三大系统本身的区别，如果政协系统也像党的系统、人大系统一样，也用层层选举的办法，就难以产生和分辨党代表、人大代表与政协委员之间的区别。如果进行刚性的比率分配，就难以产生不同的三大系统，党代表还比较好区分，只是党内选举，党外的参加不了。人大代表，按人群分布。政协委员，必须保证由政协自主协商推举，什么人来推举，由常委会推举，常委会由什么人组成，是由本届政协参加单位的代表及特邀人士组成的全体委员选举产生。政协最初的参加单位和个人是由什么组成的，是由中国人民的革命成果决定的，是政治成果最后分配的结果。谁对中国革命有贡献，谁参加人民民主阵营，谁发起人民民主统一战线，谁加入到了人民民主统一战线，都有发言权、协商权。这就是政治传承，这部分委员的代表性就特别重要。

人民政协协商推举委员会组成，与党代会代表、人大代表及其常设机构的委员会产生的刚性规定相比，是一套完全不同的柔性办法。1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》对政协全国委员会委员的名额，作出由每届全体会议临时规定，对常务委员会的委员和副主席以及副秘书长的名额均未作硬性规定，而且常务委员、主席、副主席由全国委员会委员互选产生。当年关于草拟《中国人民政治协商会议组织法》的报告，在谈到政协委员会这种特殊构成时给予充分肯定，强调“均含伸缩性，较易切合实际”。1954年通过的首部《中国人民政治协商会议章程》和组建的政协第二届全国委员会，在委员会构成上仍然延续了一届政协时的灵活办法，委员、常务委员和副主席以及副秘书长，其名额均未作硬性规定，只是规定政协委员由党派、团体推出的代表组成，必要的时候可以邀请个人参加，少数民族和华侨应当有适当的名额。同时规定，政协委员会的参加单位、名额和委员人选由上届政协常委会协商决定，任期内有必要增加和变更参加单位或名额和人选时，由本届常委会协商决定。政协委员会构成上的这种特殊性、伸缩性，历经多次政协章程修改都得以保留而未作变更，由此也决定了政协履行职能包括民主监督上的特殊属性。

（三）政协不具备授权或委任制的刚性监督权。上面讲的政协的组成背景，决定了政协的民主监督跟党的纪律监督、人大的法律监督以及行政监察就有一个根本性的区别。政协的监督不是由选举产生的授权式、任命式的监督。政府是人大选举产生的，对人大负责，必须对人大报告工作，人大有人事任免权。政协就不一样，政协对党政没有授权和任免关系。政协与党委、政府没有这种关系，没有代表们的选举基础，因此它就没有像法律监督、纪律监督那样刚性的监督权力。这是由我国政治体制最初的设计就决定了的。

（四）政协民主监督不可替代、不可或缺。这样一来，政协就没有用了吗？就不该发挥监督作用了吗？不是，这中间就涉及到政治设计的根本，就是为什么要留下政协，为什么要用这种组织方式来保留政协，根本原因就在于保证我们体制的中国特色。中国特色的政治体制最突出的特点是什么，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国的政治体制，特别强调中国共产党的领导，中国共产党有三大法宝：党的建设，武装斗争及统一战线。中国共产党是一个少数人的先锋队政党，不像西方那样搞群众性政党，谁投我票谁就是我的党员。

党特别重视两大建设，一个是思想建设，时不时整顿党的作风，保持先进性。第二个是加强组织建设，虽然是个少数人的先锋队政党，但是在社会最基层中都有共产党的组织。

从党小组、党支部，一直组织到党中央，有严密的组织系统。党坚持掌握武装，党指挥枪，这不是共产党人的主观意志决定的，是由历史决定的。中国现代政党产生的环境特别恶劣，中国现代政党产生于第一次世界大战，直到第二次世界大战结束，中国政党格局才最终定型。两次世界大战中间，又是连年的军阀混战，中国现代政党根本就没有从容的组党环境，没有合法的竞选和公平竞争的可能，更没有规规矩矩、心平气和的议会斗争条件。解决胜负，判断是非的，不是选票，也不光是政党本身的力量，而是政党依靠的武装力量，枪杆子说了算。中国的现代政党，无论是否愿意，都会或多或少与武装斗争联系在一起，这一点是不以人的意志为转移的。

只要进行政治斗争，在中国就不能采取一般方式，只能运用政治斗争最极端的方式，进行武装斗争，其它的形式不可能成功。从这一方面来看，中国共产党始终牢牢掌控枪杆子，是确定中国共产党领导地位的一个很重要的保障。再一个就是统一战线，中国共产党是少数人的工人阶级的先锋队，怎么掌控社会，就要在自身周围最大限度积极建设统一战线。以上是毛泽东同志总结的我们党的三大法宝和优势。

同时还有一个顺应世界民主潮流问题。当年中国共产党领导建国、执政，组建新的政党制度，形成我国的政治体制，环境也不好，从上个世纪40年代末掌权开始，虽然70多年没有世界大战，但很长一段时间是处于冷战，东西两方之间是针锋相对、势不两立的意识形态，问题在于意识形态背后还有大规模的常规武器乃至核武器的对峙。

当时客观环境，迫使中国共产党人在组建现代政党，建立政党制度、政治制度时，不得不考虑我们自身的优势如何保持，自己的错误如何纠正，怎么避免重蹈国民党一党专政的历史结局。

此外，还要在一边倒的同时与以苏联为首的社会主义模式保持距离，保持自主权、选择性；另一方面也得应对以美国为首的西方资本主义模式的挑战和威胁。我们既要坚持自身的优势及特点，又要顺应世界民主潮流，特别是要走人类共同发展的道路。怎么坚持自己的这一套，那就是一党领导、一党执政，不搞多党制，但走共产党领导的多党合作制道路。

除了共产党，还要有其他政党合法存在，而且形成多党合作的制度性格局。共产党尊重各民主党派的存在，给其他合法党派活动的舞台，不仅中共遇事直接跟民主党派商量，同时，还要提供各民主党派展现自己的平台，让民主党派有合法参政的机会，这就是中共中央保留政协的一个很重要的考虑。

我们的国家政权也有自身的特点。立法权归属人大，不与任何组织分享，不搞两院制。同时，行政和司法机构由人大任命，并对人大负责，立法、行政、司法不搞三权分立，这就是我们的特点。在人类民主历史中，公共权力必须制衡，必须接受监督，否则无法正常运转。我们绝不搞两院制，但坚持不断完善两会制，人大会、政协会分别用不同方式监督公众权力。用非权力机关的政协履职活动参与立法协商、参与国家决策、包括对国家机关工作人员的工作进行监督。于是政协这一套规矩就逐渐确立起来。保留及发展政协，不是为了搞多党制、两院制、三权分立，恰恰是为了不搞多党制、两院制、三权分立，为了巩固共产党的领导地位，巩固人民代表大会制的体系。保留政协，不跟党的系统、人大系统对立、对抗，又不重叠，还要发挥特殊的制约和监督作用。政协特色越充分，政协与权力机关的区别越多，在坚持中国共产党的领导、坚持中国人民代表大会制度上越有主动权和说服力。政协的监督作用不能以权力机关监督的刚性来衡量，而是要以其民主监督的特色，非权力机关监督的不可替代、不可或缺性来证明。

人民政协相对于党政公职人员不具有任命或授权关系，自然不能行使权力性、强制性的监督。但这并不等于说人民政协的民主监督不具备对公权力进行监督的性质。我国的“两会制”保证了人民政协参与国是，致力于国家和地方大政方针制定和实施的协商，也以多种方式参与公职人员选任的评议。因此，依照中共中央文件和政协章程规定，人民政协的民主监督可以也应该对宪法法律的实施、国家大政方针的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作进行监督。一般来讲，人民政协的民主监督不是针对特定权力机关，更不是指向具体公职人员，而是对公共政策贯彻执行和公职人员的工作进行的政治监督。这种监督正如有的同志把它表述为是一种“对事不对人”的监督。

当然，人民政协的民主监督也不同于一般群众监督，人民政协以其历史上积累的强大社会影响力和现实的国家制度性安排的政治权威性，在我国政治生活中发挥着重要作用。最高权力机关的全国人民代表大会，由于代表们受非任期制、常任制的限制，代表制的监督权更多表现在任命与罢免上，政协围绕公权力的决策和运作实施，开展履职的经常性工作，直接涉及到与决策层相接触的监督。在扩大执政党党内民主和国家权力机关民主的同时，运用好政协民主监督十分必要。要特别珍惜、充分发挥参加政协的单位及个人的民主监督权，把政协的民主监督当作一种政治设计，把政协的参加单位及个人能量发挥出来，这样就可以将党内民主、人大民主和统一战线的民主结合起来，共同构成中国特色民主政治的框架。

二、政协民主监督职能确立的不寻常进程

（一）政协成立初期未提监督概念。现在称之为人民政协的委员会制政协，从一开始就不是权力机关而是与政府协议事情的机构，并且没有明确具有监督职能。1949年制定并实施的《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》都明确规定：在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。《中国人民政治协商会议组织法》明确规定中国人民政治协商会议全体会议选举产生政协全国委员会的主要职权是，协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案。周恩来同志在《关于人民政协的几个问题》的讲话中指出“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”董必武同志在《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草拟经过及其基本内容的说明中指出“中央人民政府委员会选出后，人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关。”当时的中央人民政府委员会和政协全国委员会的成员有很大的重叠性。那时强调的是人民群众对公权力的一般性监督，没有更多其他含义的、比如政府与政协之间的监督。

（二）互相监督被引入政协。1954年，毛泽东同志在谈到《关于政协的性质和任务》时强调“政协的性质有别于国家权力机关———全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关”，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权”。同时毛泽东同志也提出，政协的一大任务是提意见，指出“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的”。这里强调的提意见，主要是指让人家讲话，听取不同意见，但并没有强调听取批评意见，更没有监督含义。依据当年制定的政协章程规定，政协全国委员会的任务和职权被概括为：“根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”政协的主要任务是协商。

由于政协是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。随着中共八大确立了各党派之间“长期共存、互相监督”方针，互相监督的概念被引入政协工作。1957年，毛泽东同志也强调，互相监督就是各党派互相提意见、作批评。

此时引入政协的监督概念是有特定含义的，

一是特指政党之间的互相监督。此时的民主党派是被定性为民族资产阶级和小资产阶级的政党，按照毛泽东同志当时的看法，所有民主党派和无党派民主人士虽然都表示接受中国共产党的领导，但是他们中的许多人实际上就是程度不同的反对派。事物常常走到自己的反面，民主党派对于许多问题的态度也是这样。他们是反对派，又不是反对派，常常由反对走到不反对。强调他们要过社会主义关，要接受思想改造，对他们采取又团结又斗争的方针。这样一来，在实际工作中就很难做到互相监督。

二是当时强调监督共产党和政府的主要是、首先是党员群众和人民群众，但是有了民主党派，对我们更有利。因此，当时政协的监督并不属于通常意义上的人民对公权力的监督或者说主要的不是对执政党和人民政府的监督，而是一种政党之间的内部监督。

上个世纪50年代末和六十年代初，围绕着政协性质包括监督作用问题，在党内特别是高层有过不同的主张。1956年12月中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》提出政协有六个方面主要作用，其中第四个方面是“监督作用”，即“通过政协能够比较集中地和广泛地发挥民主党派、民主人士对党和国家机关的工作的监督作用。同时，也便于实行我党对民主党派、民主人士的监督。”这可能是最早提出政协监督作用的文件。

这一时期，一些中央领导同志也从扩大党和国家民主、维护人民民主制度的高度强调了发挥民主党派和人民政协的监督作用。周恩来同志曾经谈到：“我们有一部分党员觉得天下是共产党打下来的。不错，共产党是有一份，但是，离开了人民，共产党有什么本事？天下是人民的天下嘛！你做得对，人民拥护，做得不对，人民就不拥护。民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话。你要他监督，有什么不好？”“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。”邓小平同志也讲过：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”“人民代表大会、政协会要开好。开好各级人民代表大会、政协会，很有益处。”刘少奇同志也明确提出：“在我们的国家里，有全国的和各级的人民代表大会，有全国的和各级的政治协商会议，有工会、青年团体、妇女联合会等群众组织；在工业企业中有职工大会和职工代表大会，在农村人民公社中有社员大会和社员代表大会，在科学、文化方面有各种协会和学会；此外，还有民主党派、工商联等组织。这些是我们党联系群众、发扬人民民主的不同组织形式，它们在不同的方面起着重要的作用。”“有些党组织的负责人，因为当了权，就把这些组织看成可有可无，这是完全不对的。不错，我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度。就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是很危险的。”这些重要思想，由于当时党的指导思想上越来越严重的左倾错误，并没有得到很好的体现和贯彻。

（三）民主监督入章程但未能入宪法。文化大革命结束以后，邓小平同志反复强调民主建设的重要性。1979年，在政协第五届全国委员会第二次会议的开幕词中，他强调“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用”。那一年的全国政协常委会工作报告也强调，要贯彻党同民主党派“长期共存、互相监督”的方针，放手让各界人士对党和国家的工作提意见、作批评。

1980年9月12日，政协第五届全国委员会第三次会议的政治决议更明确提出：人民政协要充分发挥检查监督的作用，对宪法、法律、法令的实施，对政府工作和各级干部实行监督。9月27日，邓小平同志在政协章程修改委员会第一次会议讲话稿（初稿）的扉页上作了批示：在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议。但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意点。随后，全国政协对“检查监督”、“对政府工作和各级干部实行监督”等提法进行了纠正，强调政协是统一战线组织，是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。政协对国家事务的监督作用，主要是通过协商、讨论，提出批评建议，但它不同于人大这种权力机关的监督，对政府不具有法律的约束力。11月12日邓小平同志又作了批示：原来讲的长期共存互相监督，是指共产党与民主党派的关系而言。对政府实施“监督”权，有其固定的含义，政协不应拥有这种权限。

1982年修改宪法时，针对政协有人坚持要修宪时写上政协民主监督，当时宪法修改委员会负责同志明确表示，过去毛主席是讲过“长期共存、互相监督”，邓副主席在政协也讲过“政治协商、民主监督”，这是讲的党派和人民团体之间，是政治语言，在法律中不能这样规定。政协对党政工作提出了许多好的批评、建议，但在宪法上写上民主监督，从法律的角度看，这就与人大的权力有矛盾了。国务院既要对人大又要对政协报告工作，并接受双方监督，这个任务是难以承担的。那么实际上就会形成两个最高权力机关，也就是说，无所谓最高权力机关，给国家的政治生活造成混乱。

1982年首次把民主监督在政协章程中明确出来。但当时的政协章程并没有把民主监督明确为政协的主要职能，而是规定要发挥政协民主监督的作用，强调：“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”这样的规定，实际上还是以处理党派之间关系的十六字方针为指导，发挥政协民主监督作用。当年刘澜涛副主席在做章程修改草案的说明时指出，“根据历史经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。这是首次提出民主监督职能。此后，刘澜涛把政协的民主监督定性为：其实质就是一种有组织地反映统一战线各方面意见的群众性的监督。

1989年《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》首次正式提出政协主要职能。这一规定提出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”同时还首次明确了民主监督的主要内容，包括：“国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”同年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也提出：“充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用”，并明确规定发挥民主党派监督作用的总原则是：“在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。”

1994年修订政协章程。这次修订首次在章程中设立了单独一条来明确政协的主要职能，规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”同时第一次增设了一款来明确政协民主监督的定义：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”这个规定使政协的民主监督不再局限于政党之间的互相监督和政协内部自我监督的含义。1995年1月，中共中央转发了政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议将《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》修改成的《政协全国委员会关于政治协商民主监督、参政议政的规定》。

2004年政协章程的修改，首次将政协的主要职能概括为政治协商、民主监督、参政议政。并且将政协章程总纲中原来的第六自然段作了改造，将开头的一句话“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”移到前面，成为有关政协性质的第三句话。同时删去了原来有关发挥政协政治协商、民主监督作用的内容，将这一段修改为：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作，充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。”至此，有关人民政协主要职能的表述基本上得以规范。

（四）民主监督内涵仍需进一步形成共识。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”民主党派民主监督的内容主要是：“国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说，更加需要接受来自各个方面的监督。”人民政协民主监督的主要内容是：“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”两个文件有关民主监督的规定，都强调是社会主义监督体系的重要组成部分，是政治监督。民主党派的民主监督侧重互相监督；政协的民主监督侧重对国家机关及其工作人员的工作进行监督。由此看来，关于民主监督的概念仍然需要研究，并进一步统一和规范。

三、履行政协民主监督职能的现实路径

（一）在社会主义监督体系中发挥政协民主监督作用

1、要充分把握政协民主监督体制内的性质。我国各种监督形式共同构建成一个社会主义监督体系。在社会主义监督体系中，各种监督形式之间不是互相排斥，也不是相互对立和对抗的关系，而是相辅相成、互相补充的和谐关系。中国特色社会主义的共同奋斗目标和价值观念，使各种监督形式都具有维护社会主义监督体系完整性、共处性的责任，不能厚此薄彼、顾此失彼，更不宜把社会主义监督体系简单地归为划一的刚性监督。不能认为人民政协民主监督只有具备权力监督那样刚性的约束力，才是有效的，才是有价值的。也不宜按照执政党和国家权力机关的刚性监督形式去定位和发展人民政协的民主监督，这无疑否定了政协民主监督独立存在的价值。

人民政协的民主监督正是因为不同于党政的监督形式，也不同于一般的群众监督形式，而是作为一种有组织的政治行为，才成为我国社会主义监督体系中不可替代性的一大特色。政协民主监督是体制内的监督，而不是自立于体制之外的监督。政协民主监督在社会主义监督体系中，既不是唯一的监督形式，也不是排他的监督形式。在现实政治生活和社会生活中，不是事事、处处都要由政协来监督，政协也不可能事事监督、处处监督。政协更不宜用权力监督、纪律监督等刚性监督设计来实施民主监督。在社会主义监督体系中，政协的民主监督要与其它监督形式密切配合，发挥自己的特点和优势，有的放矢、有所作为。

2、要善于把人民政协的民主监督寓于我国的各种监督形式之中。人民政协的一大特点和优势，即参与国是但不是权力机关和决策机构，少有既得利益，视野开阔、位置超脱。政协的民主监督除了自身的内部监督外，通常不是某种“点对点”的直接的监督、专项监督，而是对各种公共权力运作的广泛监督。从政协的特点和优势出发，政协的民主监督实质上往往不是替代性监督，而是强化型、完善型、补充型监督。说到底是对其它各种监督形式不足、不力的监督，不替代其它监督形式，而是通过呼吁，通过提意见、建议，推动重视和强化执政党内的监督、政权监督、舆论监督等监督形式来实现。相对比既当裁判员又当运动员的某些监督形式，人民群众寄希望于政协的民主监督是有道理。我们不应辜负人民群众的这种信任，要以更大的政治担当维护和推进好人民政协的民主监督。要灵活运用政协民主监督形式。在一些监督事务面前，政协不一定都要直接出面进行监督，通过呼吁加强其它监督形式，支持和赞同其它监督形式的正当监督举动，批评那些抵制和压制正常监督的行为，都是政协应有的民主监督职责。

（二）在协商民主格局中发挥政协民主监督职能

1、民主监督是协商民主建设的重要内容。协商民主是民主政治建设的大格局。协商民主制度建设是个社会性的大政策。在我国民主政治建设领域，在国家的政治协商领域，都引起了一系列重大变化，其中有两个最显著的变化，一是通过协商民主加强和完善了中国共产党的领导，建立健全了党领导下的覆盖全社会的协商民主制度；二是人民政协作为专门的协商机构，在协商民主制度中具有重要作用，由此也引发了人民政协履行职能、开展工作的一系列变化。人民政协从一成立就是搞政治协商的。在构建社会主义协商民主制度中，人民政协作为专门的协商机构，其各项基本职能，包括民主监督职能自然从属于协商民主，被协商民主所统领。

2、协商民主推动民主监督进一步寓于政协工作主题和基本职能之中。协商民主制度建设不仅把各种协商渠道挖掘出来，组合起来，而且把政协的两大主题和三项职能，通过协商民主建设进一步有机结合起来。政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能本来就具有关联性、一体性。三项职能是由政治协商逐步延伸出来的，不是单独设立、相互平列和共生的。三项职能又都是以提意见、建议为主要表现形式。从这个意义上说，人民政协从来没有把民主监督当作一项独立职能去设置和实施。人民政协的政治协商和参政议政，体现了政协行为的协商性和参与性，由此也决定政协民主监督的相互性，不具备那么强的指向性、指代性。从实践上讲，人民政协依据政协章程履行政治协商、民主监督、参政议政职能的表现形式没有明显的区别。批评性的、警示性、纠偏性的意见建议，就是民主监督。不刻意追求人民政协民主监督的特有形式和特定内容，而是把它寓于履行政协的各项职能和各项工作之中，恰恰是突出了政协民主监督的特点和功能。

3、协商民主推动民主监督进一步寓于政协协商的各个具体环节之中。在协商民主大格局中，近年来，在推进政协协商的实践中，形成了一系列强化民主监督的有效做法。

（1）坚持有计划、有题目、有载体、有成效的要求。在制定年度协商计划时，有意识地确定若干监督性协商题目，以政协已有的视察、调研、专题协商会等经常性工作形式为载体，致力提高民主监督实效。

（2）坚持调研、协商、监督有机结合。不是热衷于单独设计政协监督的具体形式，而是围绕协商计划中确定的监督性题目，组织监督性强的视察、专题调研活动，开展监督性强的协商议政活动，将已有的履职经常性工作赋予监督性，使之互相促进，深度调研、集中议政、有效监督。

（3）坚持准确定位，把握方向和原则。始终聚焦党政重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和决策中重要约束性指标的落实，实施监督，不是政协自行其事、另搞一套。在实施监督时，以监督性强的视察调研活动为主，不是信手拈来题目，不是即兴发言、简单表态，而是多批次、多角度调研，形成真知灼见和中肯批评，充分发挥政协协商监督的有组织性和专业性。同时，注意运用提案、信息、举报等多种形式配合，努力增强监督实效。