环保执法力度应当加大

前一段时间，因“舍弗勒求助函”引发的经济与环境关系讨论持续不断，相关专家纷纷发声，论述环保执法的必要性和正确性；也有一些反映经济受到“冲击”或基层失业增多的声音。本文就此进行讨论，并提出完善环保执法的对策建议。

环保执法是产业升级的倒逼机制

转变经济增长方式是我国政府多年来的政策目标之一，业已找到可行之策：创新驱动和环境倒逼。改变长期以来形成的经济惯性，需要理念创新、动能转换；由于我国工业化和城镇化的历史任务尚未完成，发展方式转变并未收到预期效果，并导致前些年文件中经常出现的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”问题。

我国经济进入新常态，是2014 年中央经济工作会议作出的重要判断；适应并引领新常态，必然会对旧的增长方式和产业产生冲击。由于我国国土辽阔、人口众多，各地的发展水平千差万别，粗放发展的“惯性”在不少地方和行业依然存在，既受制于我国的发展阶段，也有技术、经济结构、人员素质等方面的原因。无论是发展方式转变，还是新旧动能转换，都将对落后的技术、产品乃至经济产生影响，这是不可避免的，也是可以理解的。对转型发展的影响，人们必然有所反映；“舍弗勒求助函”或有关“冲击经济”的声音，就是佐证。

加大环保执法力度，必然会对经济社会发展产生影响，既有实证研究证明，也有一般常识描述。前者，如欧盟的物质流研究表明，资源投入的仅约20% 转化成了财富；后者，如“既要马儿跑、又要马不吃草”，这种“好事”现实中是不存在的。这是因为，不用原料就织出衣服，只能是“皇帝的新衣”。经济发展需要资源的投入、需要向环境排放废物。没有矿产资源的消耗就能建成高楼大厦和基础设施是难以想象的。

总体上看，环保执法这柄“双刃剑”，冲击了资源密集型、污染密集型的经济，却有利于技术密集型、环境友好型的经济；后者正是经济转型所需要的，也是产业升级的方向。企业污染物如不加处理就任意排放，无疑具有产品的价格竞争优势，但治理成本却要有人来承担。现实存在的“政府埋单” 式污染治理，任意排污的企业获得了额外利润，不仅扰乱了市场秩序，影响产业结构升级，还加大了社会的不公平。这种状况必须改变，而加大环保执法力度是有效的途径。加大环保执法力度，有利于环保产业等绿色经济的发展壮大。在调研中发现， 环保产业发展迅速的阶段，也是环保执法力度大的时期，无论是大气治理、水治理设备，还是民用环保产品均是如此，而绿色经济正是我国绿色发展理念落地的内在要求。

环保执法是改善民生的必然要求

作为环保执法影响经济的附带结果，会对部分人的就业和生活产生不利影响。我们可以从两个方面加以分析，一是关闭污染型企业的影响，二是环境质量改善的影响。

关闭污染型企业对就业的影响。过去，我国经济发展落后，人们吃不饱穿不暖，靠牺牲环境为代价换取经济的发展，污染欠账多，并成为经济发展的瓶颈。因此，改善环境质量、加大环保执法，势在必行。与产业结构调整带来就业结构变化类似， 淘汰污染型企业，势必带来关停企业中原有就业人员的失业问题，而就业是一个家庭乃至社会和谐稳定的基石。另一方面，随着人们生活水平的提高， 生态环境破坏不仅影响国计民生，如逃离“雾霾”、到雾霾少的地方过冬成为部分北京人的选择；甚至会逼走资金、企业，进而影响经济发展、影响就业机会。即环保执法带来的失业问题，具有双重性。

无需讨论淘汰企业中就业人员的地位和报酬问题，因为马克思的“剩余价值”“资本原罪”等理论已经对此予以了充分说明。尽管如此，中小企业提供的就业机会却成为一个国家发展初期文化水平不高人员的“饭碗”，也是社会和谐稳定的基石。又如，“雾霾”对每个人的影响是“公平”的，因为大家“同呼吸”，但每个人对“雾霾”天气的“贡献” 是不等的，因而需要通过政策加以调节，开征汽车尾气排污费或拥堵费可能是一种行之有效的措施。

另一方面，好的环境质量会带来新的投资机会、产生新的就业机会。更进一步，好的生态环境本身就是民生。随着人们生活水平的提高，环境价值越来越大，环境价值核算已经证明了这一点；环境质量也越来越成为富裕起来的民众的诉求。习近平总书记指出，纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。良好的生态环境成为吸引投资的条件。例如，节能减排等战略性新兴产业的发展，不仅成为我国经济转型升级的替代产业，成为新的经济增长点，还能提供大量的就业机会。因此，我们必须保护环境。习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽， 蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境， 像对待生命一样对待生态环境。

总之，淘汰落后产能和污染型企业，会影响部分群体的就业和生活；发展以改善环境质量为重点的新兴产业会形成新业态，提供新的就业机会。这是环境执法影响的两个方面。

完善环保执法的对策建议

必须把保护环境这件事关群众切身利益的大事抓紧做好，让人们喝上干净的水，呼吸清新的空气， 吃上放心的食品，有一个良好的生产生活环境，这些既是“十三五”规划纲要的目标，更是党中央国务院对全面建成小康社会的庄严承诺。为完善环保执法，建议如下：

一是环保执法常态化。环境保护将伴随着我国工业化和城镇化的全过程，是一场“持久战”。让环保法“硬”起来，真正成为一把利剑，必须从“督企”到“督政”，实现党政同责，以免产生“检查时关门、人一走再开”的怪象。抓环境保护怕的是虎头蛇尾，难的是善始善终，要的是久久为功。环保工作常态化、永远在路上，就是要表明对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例；就是要打消“松一口气”“再等一等”的侥幸心理。

二是明晰边界。以环境质量改善为出发点和落脚点，将督察对象和范围从散乱污收缩到“污” 上，因为散、乱的界定较难且已有执法部门负责； 对违法生产、超标排放、未安装污染治理设施、治污设施运行不正常的企业依法追究责任，加大处罚力度。对党委政府，要完善评价考核体系，加大资源消耗、环境损害等指标在政绩考核指标中的权重， 对地方党委政府的环境不作为，加强督察，以解决“形象工程”“政绩工程”以及不作为、乱作为问题。

三是加强全周期管理。可采取事前、事中和事后措施，保护环境。事前，政策制定和实施的出发点应体现公平；并通过政策措施的实施使原来的环境不公平变为公平，如对排污企业征税，避免污染治理成本由全社会承担。事中，对不同类型的企业采取不同的措施或分步实施，使关闭企业的人员失业影响最小化。事后，应考虑关闭企业的人员培训和安置、贷款偿还、设备再利用等问题，将社会不稳定的可能影响降低到最小。

四要提高执法能力。要加大对环保执法部门支持力度，包括能力建设，提高执法人员的执法水平和能力，并对关闭企业的有关问题进行咨询指导；不允许或禁止对执法的干扰和法外施权。执法部门要敢于担当，承担责任；对工作不到位、工作不力的人和事要问责，渎职失职的要依法追究，从而使环保执法起到“杀手锏”而不是“棉花棒”的作用。

五是鼓励公众参与。应鼓励媒体采用形象生动、语言通俗、贴近生活的形式，广泛开展宣传教育，提高公众参与环境保护和可持续发展的能力。随着我国城乡居民节约意识、环保意识、可持续发展意识的日益增强，参与生态文明建设的积极性明显提高。要引导社会彻底破除铺张浪费、比阔气、讲排场等陋习， 毕竟房子再大睡觉只要一张床，汽车再豪华只是代步工具，最终在全社会形成节约光荣、浪费可耻的社会文明新风尚。

在创新驱动和环保执法的“双向挤压”下，我国转型发展会出现也一定能出现新气象。

（作者：周宏春，系国务院发展研究中心社会发展研究室原主任）【来源：《中华环境》2017年11月】