香港和新加坡经验

据报道，中纪委书记王岐山在2014年与全国政协常委交流时曾提出，现在的惩贪措施已经让官员们“不敢贪”，他希望借鉴香港和新加坡的制度，让官员们“不能贪”，最终做到让官员们“不想贪”。

王歧山所说的“香港和新加坡的制度”，广而言之，就是那些反腐比较成功的国家和地区的制度。那么，这些反腐卓有成效的国家，都有什么共同点呢？

一

第一是能满足体面生活的薪水。

从目前公布的资料来看，世界领导人中年薪最高的是新加坡总理。2012年，新加坡进行了一次减薪，新加坡总理李显龙的年薪也削减了36%，从原来的230万美元降到现在的170万美元。不过这个数字仍然是全球领导人中绝对的第一名，是美国总统奥巴马工资的4倍多。

新加坡的高薪不仅限于总理，政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右（1新元约合5元人民币），常任秘书约60万至70万新元，中级官员则为10多万新元

香港政府公务员的工资普遍也较高，特别是高级公务员，香港特首年薪422万元港币，政务司司长年薪比特首低12.5%。中级公务员月薪1.78万元至5.46万元，高级公务员的月薪在5.46万元以上。

一般来讲，欧美国家公务员的收入没有新加坡和香港这样高，但也足以让他们过上体面的生活。这样就使他们无后顾之忧，减弱了贪腐的动力。相比之下，许多第三世界国家，公务员工资很低，表现上节省了财政开支，但是却付出了贪污腐败和效率低下的代价。世界银行发表的一个研究报告说： 

“官吏制度就和几乎其它所有东西一样，你付出什么，就得到什么。一般而言，公共服务的整体酬劳比私人界的酬劳越好，官吏制度的素质就越好。毫不意外的，在这个区域中被普遍认为拥有最能干和最廉洁的官吏体系的新加坡，付予官员的薪酬也是最好的。”

新加坡人对这一点有着深刻的理解。新加坡以高薪养廉政策世界闻名，但是也有很多人曾经对高薪政策存有质疑。面对质疑，新加坡总理吴作栋说，不愿意提高政府工作人员的工资，从表面上看是为民众省了钱，但是最终却会让民众付出更高昂的代价，这些代价包括“公共服务的质量低劣；政府官员贪污腐败成风；政府官员不惜牺牲人民和国家的利益以换取个人的私利。”吴作栋说：“当薪酬变得不符合现实时，公共服务的诚实水平必然降低。如果薪酬过低，要保持政府的廉洁是不可能的。一个交通警察的薪金，无法养活自己和家人，他必然无法抗拒金钱的诱惑，接受贿赂，而不发传票给超速驾驶的司机。从上到下，维持清廉的公共服务，而不让它的水准降低，对新加坡是至关重要的。”

有人指出，立国之初，新加坡公务员工资标准并不高，而那时公务员的腐败也并不很严重。吴作栋说，建国初期，李光耀等人在国家危急时刻挺身而出，艰苦奋斗，表现出了强烈的奉献精神。但是这不等于今天还能实行低薪制。因为建国初期是一个非常年代，特殊的压力激起特殊的斗志。“吃苦在前，享受在后”这一崇高原则只能用于特殊时期，不能用于永远。在进入和平的建设年代，如果继续要求政府领导人只做付出，不计报酬，就是很不现实的一种理想主义的做法。所以公务员虽然并非为了高薪而从政，但是，政府应该在薪酬安排上使他们没有后顾之忧。

新加坡的高薪政策，还有另一个目的，那就是吸引最优秀的人才进入政府。事实上，新加坡政府并不认为他们是高薪养廉，而是高薪网罗人才。“新加坡政府实行官员高薪制的主要目的，不是用来‘养廉’，而是为了吸引人才。”只有高薪才能延揽到最优秀的人才，而人才是新加坡持续繁荣的最基本的保证。

香港普通公务员的工资标准，也是按照类似的思路来确定的，那就是要确保普通公务员的工资不会低于普通的私营公司。所以香港政府每年都会进行全香港的薪酬趋势调查，根据调查结果调整公务员的薪酬，目标是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具有成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民都认为是公平的”。

这是第一个特点，合理的薪俸水平。

二

第二，是透明。

新加坡总理字面收入确实惊人，但是和其他一些国家的领导人比起来，实际收入也许并不算高。新加坡前总理李光耀曾说，仅从工资收入的数字看,“我可能是全世界政府领袖中领取薪水最高的一个人”。但是他又说，“从实际待遇看，我可能是全世界政府领袖中一位最穷的总理。”这说的也许有点夸张，不过也反映了一个实际情况，就是公开的工资收入是他们的全部收入，此外没有什么特别的福利待遇。新加坡总理以下，国家都不配给公车和专职司机，他们日常办公都是乘坐自己的私车，自己花钱加油，自己修车，自己出钱购买房子(包括李光耀本人)。即便国家总理，也要自己交纳商业养老费和医疗保险费。新加坡建国总理李光耀去世，我们注意到，贵为“国父”的他在医院并没有享受到特别优待，所住的ICU病房隔壁是欠债累累的普通病人，为他看病的住院医生也一直在轮转，没有因为他影响培训计划。这条新闻在新加坡没有引起任何反响，却引起其他国家一些读者的感慨。

因此，和某些表面上工资很低，但实际上享有巨大隐性收入和福利的领导人相比，新加坡领导人的实际生活水平绝不算奢华。比如美国总统一次度假的相关公费开销已远超40万的年薪。不过好在美国纳税人在总统身上的开销，不论是薪水还是其他费用，都是公开的，受到监督的。白宫的预算先需民选的国会通过，并会公之于众。

中国学者蔡定剑说，“如果以中国作为参照系，新加坡的官员从自己岗位上获得的利益并不算高。”

所以新加坡廉政建设的第一个成功之处也许不在于高薪，而在于透明导致的公私分明。事实上，新加坡除了公务员财产公开制度，还实行公务员日记制度，公务员的公务活动透明化。实行透明的选官任官制度，公职人员的聘用、考核、调动、处分等，都由一个独立于国会和政府的公共服务委员会负责。这是公务员保持廉政的重要基础。

香港也是这样。香港行政首长工资很高，福利待遇也非常优厚，但是，这一切都是公开透明的，没有任何遮遮掩掩。事实上，香港所有级别的薪酬水平具体的福利和津贴水平，都可以在公务员事务局上公开可查阅。除此之外，公务员没有任何约定俗成的灰色收入。

根据基本法的规定，行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产，并记录在案。此后每年，行政长官都需要申报其持有的利益并向公众公开。同时，行政长官不管是收一盆花、一盒食品或是一支笔，只要礼物价值超过400港元这条警戒线，就需要进行申报。行政长官办公室每个月都会向公众公开行政长官收到的各项礼物。

香港公务机构的公开透明还不止于此。香港的公车管理也是高度公开，公务员使用公车，必须经过电脑系统的调配和记录，每辆公车都备有行车纪录，记录数据包括车程时间、公里数、地点和行程目的，并有用车人员签名，证明车辆确实用于公务。这样严格的控制下，香港政府仅用六千多辆车，便满足了17万公务员的出行需求。

香港媒体在监督官员方面也卓有成效。香港行政长官参选人唐英年位于九龙塘的大宅内，涉嫌有接近两百平方米的违规建筑。接到报料后，大批香港媒体一大早开始就把唐英年的宅宇包围得水泄不通，更有几家媒体居然租了多达9辆的吊臂车从“高空”拍摄宅内情况，“直捣唐穴”。

我们都知道香港娱记中的狗仔队的厉害，可是很少有人知道香港还有专盯政治人物的“狗仔”。前任香港特首曾荫权就因“狗仔”的追踪，被偷拍到在豪华私人游艇上吃喝，成为香港各大报纸的头条新闻，受到多方调查。所以偷拍和狗仔也不可一概而论是无聊之举，关键看他们针对的是谁。

我们印象中的新加坡，是一党独大的威权政体，似乎民众享有的自由受到严厉限制。但事实上，新加坡政府并不会直接控制和干预新闻运作。“当媒体公开批评政府官员时，政府往往不采取封杀措施，而是主动曝光，向社会全面披露，有问题就主动检讨、严肃处理，没问题也向社会作详细解释。”如果媒体人有人恶意中伤，政府也会采取法律起诉而不是行政手段来解决问题。

1995年，新加坡总理李显龙买了一处房子，据说是用折扣价买的。新加坡社会对此议论很多，怀疑其中有商业贿赂。新加坡政府针对舆论反映，并没有采取上升到政治斗争追查谣言黑手的方式，而是由李光耀、李显龙父子在国会公开接受质询，并由独立的调查委员会进行调查，澄清其在购买房产时享受的折扣是否有违原则。调查显示，李显龙接受了约10%的折扣。不过这样的折扣是处于商家促销的合理范围，以这种方式顺利化解了此事。

主动接受民众监督，这是新加坡人民行动党的一贯选择。蔡定剑说，“这个执政40年、成就辉煌的党，总部坐落在偏僻的机场路边，仅是许多居民组屋中间一座再普通不过的二层小楼。办公室和会议室设备简陋，党总部只有11个工作人员。”“如果以李光耀为代表的领导人，不公开自己和家族的财产，透明地接受人民的监督，全党上下保持廉洁估计会很难。”

当然，香港和新加坡在透明这一点上，做得还不是最好的。最好的国家应该是瑞典。

瑞典等北欧国家的清廉度一般都比较高。特别是瑞典，既以沃尔沃、爱立信等品牌闻名，更因其“清廉指数”在国际排行中名列前茅而广为人知。

从1776　年，也就是中国乾隆四十一年（那一年中国历史上最大的贪官和珅被乾隆任命为户部侍郎，开始步入政治高层）起，瑞典就开放了政府记录，供民众查询。从那一年开始，瑞典公民就有权查看官员直到首相的纳税清单，这个传统延续至今。

今天任何一位瑞典公民都有权查看首相的纳税清单。他们想了解国家领导人和普通官员的收入，可以直接给税务局打电话咨询，税务局的工作人员按规定会向你提供数字，并不会查问你是谁，你有何目的。

瑞典除了王宫以外，任何政府部门外都没有军警站岗。政府开会，法院审判，民众都可以去随便旁听。公民和记者可以随便到任何机关查看任何档案资料（当然，涉及国家安全和个人隐私等《保密法》保护的除外）。

瑞典的公车管理手段也很先进。瑞曲每辆公车上都安装着带双按钮的计程器和代码发射器，一个按钮上标着“公务”，另一个按钮上标着“私用”。任何人用车时，必须先按下两个按钮中的一个，车才能启动。是公务还是私事，经核实后，据此对开车者收费。

因此，瑞典的官员与中国人想象中的“官”有很大差别，连首相上下班要步行或者搭公交，没有保镖随从，也没有庞大车队。所以在瑞典首都斯德哥尔摩，人们经常可以看到首相一个人在街上行走或在商店购物。当年瑞典首相帕尔梅遇刺，就与这一制度有关。1986年2月28日夜，瑞典首相帕尔梅夫妇晚上乘地铁去看一场电影，在路上被人持枪刺杀。但是瑞典并没有因帕尔梅的被刺，就给首相安排出行上的特殊待遇。

瑞典的新闻监督也很有效。1995年10月，正准备接任首相的38岁的年轻政治精英、副首相莫萨林，突然被报纸曝出曾用政府的信用卡在自动取款机4次取款，共计8000瑞典克朗（当时1克朗约合1.2元人民币），用于私人消费。萨林解释说，她把政府的信用卡与自己私人的信用卡“用混了”，而且她以前也出现过用自己的私人信用卡支付公务账目的情况。但是这一解释无济于事，这个年轻的政治明星还是永远地失去了自己的政治前途。

有效新闻监督，是发达国家和地区的常态。美国总统尼克松“水门事件”，克林顿的性丑闻，日本首相田中角荣的“洛克希德”事件的曝光，皆得益于强有力的新闻监督。发达国家，通常都有一批记者专门盯着高官和政治家，如同鲨鱼盯着猎物一样。一旦这些人出现什么问题，他们就会如同“鲨鱼闻到了血腥味”一涌而上。这对政治人物当然是一种强大的威慑，也是有种有力的约束。

这是第二个因素，透明。

三

第三个成功因素，是独立的强有力的反腐机构。

我们很多人只知道新加坡高薪，却不知道，在新加坡官员腐败被抓的概率高出菲律宾40倍。新加坡的反贪污调查局能有效运作的关键在于独立性。新加坡的反贪污调查局直属总理办公室，被赋予了广泛的权力，拥有绝对的权威。

香港在这一点上的做法更广为人知。

中国青年报的一篇报道中说，三十多年前，香港社会很多方面和今天的内地一样：救护车送病人前往医院，要向病人索取“茶钱”。病人要犒赏医院护工，才能得到开水和便盆。申请住房、开店、入学及各种公共服务，必要携红包过五关斩六将。三十多年前，在香港，腐败已被市民接受为生活中的一部分，港人生活中“处处陷阱，没有公理可讲”。打击腐败，被认为是不可能完成的任务。

三十多年过去，香港的清廉指数在全球133个国家和地区中位居前列，在亚洲仅次于新加坡。

这一转折发生在港督麦理浩于1974年成立了一个脱离警方而独立的反贪机构，廉政公署。廉署的最大特点是它的独立性，廉署专员不受任何人管辖，只对港督负责。

除了权力独立外，廉署在人事也是独立的，专员有完全的人事权，署内职员不受公务员叙用委员会管辖。此外，财政上也高度独立。廉政公署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制。由此来保证办案的独立。

三十多年来，廉署能屡屡扳倒位高权重的“老虎”，主要原因就是拥有一人之下，万人之上，不受各方力量左右的不容置疑的权威。

事实上，香港廉政公署的作用绝不仅是反贪。因为一个政府是否清廉关乎一个社会是否有正气。香港媒体评价廉署说，“如明矾，澄清了香港一池混水”，对香港社会各方面的健康发展都起到了极大的促进作用。

拥有绝对的权威的独立的反腐机构，也是几乎所有发达国家的惯例。美国联邦调查局，对一切滥用职权的官员行为均有调查权，它自成体系，独立于地方势力。英国领导反腐败机关的总检察长直接对议会负责。北欧芬兰的行政监察专员公署，最高首长监察专员由议会无记名投票选举产生，任职期间，议会不能罢免其职务，不能向他发出工作指令或指派工作，除非案件涉及到政府部长。

香港廉政公署的一位前官员说：“多头反贪不利反贪，不利在于监控无力、力量分散。（中国大陆）如检察院、公安局、监察部、中纪委都参与贪污腐败案调查，撞车弊端显现的结果是效率低成本大。我的设想是将4个反贪部门并成一个，其机构归国务院或人大，只对中央负责。独立的权威的脱离地方干系的反贪，达到预期效果的几率高。反之，事实证明无数案件，特别是老板（一把手）贪污案，几乎没有被同级纪检部门扳倒的。”

四

第四点，是公民的反腐热情。清廉指数较高的国家和地区，人民的反腐热情都比较高

瑞典很重视公民诚信建设。在瑞典人看来，维护公正是对所有人都有利的最优选择，如果有人通过不诚信的手段得到好处，就意味着对他人的不公正，因此是不能够原谅的。所以诚信记录在瑞典非常重要。一名中国留学生在瑞典申请一家著名跨国公司职位时，虽然笔试面试均非常出色，但最后还是落选了。原因是他在求学时有两次乘车逃票的记录。

瑞典是欧洲税收最高的国家之一，民众非常关注自己纳的税是怎么用的，所以他们监督政府的积极性非常高。官员们会因为吃饭时自带了烈酒（瑞典禁酒）、在高速上超速行驶等“小事”遭到投诉举报。据报道，有一个国会议员，有一次乘坐出租车到周边小城办理公务。出租车司机和他聊了一路后得出结论，这个议员本来可以乘坐公交车，所以他乘坐出租车是浪费纳税人的钱，于是就将此事通知了新闻媒体，结果议员被曝光。瑞典的公职人员就是这样始终处于民众的监督之下。

香港人反腐的热情也很高。在廉署成立之初，举报人中，匿名占了60％~70％。如今，具实名举报的人已达75％，而且都自愿配合调查。市民对腐败已经形成全民共诛之的共同心态。

五

除了香港、新加坡、瑞典这些成功国家和地区，在廉政建设上，我们还可以找到许多反面典型。

非洲国家肯尼亚也实行高薪政策，议会议员平均年收入是国民平均年收入的400倍。然而，根据“透明国际”发布的数据，肯尼亚在全球最腐败国家中名列前茅。

那么，肯尼亚的高薪为什么不能养廉呢？这是因为肯尼亚在制度高薪养廉的政策同时，却缺乏很多配套条件。比如肯尼亚的选举制度运行得很不顺畅，可谓逢选必乱。2007年的总统选举甚至引发全国性冲突，导致千余人丧命，超过60万人无家可归。肯尼亚的政治规律是新总统都是以反腐败的口号上台，但是上台后不久就开始带头腐败。比如2002年姆瓦伊·基巴基在大选中上台后就开始大规模调查前总统莫伊盗用公款的去向，然而基巴基的主要目的是“以此信息勒索莫伊”，并且“自己也想从中分一杯羹”。肯尼亚也并非是一个新闻自由很充分的国家。2013年，内罗毕西门购物中心发生了一起轰动全球的袭击事件。因为有媒体报道肯尼亚士兵在事件中趁火打劫的事情，肯尼亚警方甚至向记者发出“逮捕警告”。

所以，高薪或者说合理的薪酬水平，只是养廉的必要条件之一，但不是充分条件。这就好比车里有油是车能跑起来的必要条件之一，但是同时还需要这辆车轮子齐全、保养良好、司机就位。除了制度透明、反腐机构有力、新闻监督有效以外，清廉指数较高国家和地区还有以下共同特点。

一是司法比较独立，不受行政的干预，这就保证了司法系统独立地开展工作，从而能够真正对行政起到监督的作用。

二是对政府权力实行制衡和监督。很多国家的议会以立法权、重大决策审批权对行政进行监督，形成很大的约束力。

三是合理的公务员规模。新加坡和香港的公务员效率都很高。在机构臃肿、冗员繁多的国家是无法实行高薪养廉的，否则会形成耗财政资金养无用之人的局面。给那些成天上班看报喝茶打电脑游戏的人开高工资，岂不是很荒谬吗？

因此，合理的薪酬，公开透明的信息，有效的权力约束制度，独立的强有力的反腐机构，有效的新闻监督，开放的民众监督，合理的公务员规模，这是廉政建设这个木桶的几块木板。有一块短板，这个木桶就存不住多少水。高薪无法独立地承担起养廉的责任，或者说只有在其他前提都具备的条件下，高薪才能很好地发挥养廉的作用。如果没有其他条件的约束和配合，高薪养廉只能起到部分作用，甚至很多时候只能是肉包子打狗，有去无回，不但不能养廉，反而还会助长官员的奢靡之风。

（作者：张宏杰）【来源：经济观察报】