新年伊始，财政部已将印花税收入全部划归中央。当年的分税制改革的背景和意义是什么？遗留了哪些问题，以至于成为今天改革的原因？中央和地方政府划分事权的依据是什么？当前的改革重点和难点有哪些？就这些问题，南都专访了中国人民大学国家发展与战略研究院周业安教授。
分税制改革的价值与缺陷
南方都市报记者(以下简称“南都”)：为了更好地看清中央与地方政府事权与财权不匹配的问题，不妨先回头看1994年实行的分税制改革，当时的改革是在什么背景下出台的？
周业安：上世纪80年代到1993年，改革之初中央和地方都面临财力较弱的尴尬局面，一方面是政府对企业和农户放权让利，另一方面是在层级政府内部，中央政府在财政领域开始对地方政府放权，这个放权的核心就在财政包干制度。财政包干制度类似当时农村和企业试点的承包制，核心内容就是中央核定地方一定的上缴税额，地方交完剩下的归自己支配。虽然当时的财政制度比这个复杂，但本质上就是层级政府之间自上而下的层层承包制。这样“包干”不仅极大地调动了地方政府的积极性，也大大降低了中央政府自身的压力。在财政包干试点的过程中，一些地方政府开始出现财库充盈，尤其像率先改革开放的华南地区，但也带来了一些问题，主要表现在以下三个方面：
首先是财政包干带来了区域不平等。这个“公平”问题在当时难以解决。由于中国区域广，人口、地理位置、资源禀赋等不同，地区发展不平衡问题比较突出。财政的一个重要目标就是促进公平，这就需要中央政府通过转移支付来实现。但在“包干”制下，各地方、各企业尽量少交多留，导致中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，削弱了中央政府的宏观调控能力，背离了公平的目标。很多应该由中央政府提供的公共服务，需要的转移支付，中央却没有财力提供。在当时的制度下，各地方苦乐不均，而中央难以通过转移支付来解决区域不平等，这就影响了社会经济整体的健康发展。
其次是“诸侯”经济出现。各地为了增加本地的留存收益，出现了地方市场分割和保护主义，阻碍了中国统一市场的形成，妨碍中国整体的经济增长。
最后，由于这种包干制度需要一年一谈，属于层级政府之间的一对一谈判，随意性较大，导致政府自身的预期不稳定，这就带来行为的短期化，各地区纷纷追求短期利益，而不愿意进行有利于长期发展的投资。
正是在这个背景下，中央政府才在朱镕基总理的主导下，出台了分税制改革，以增值税分成为核心，划定层级政府之间的税收分享范围和额度，同时界定不同层级政府所归属的独立税种，以此来理顺中央政府和地方政府的财权和事权关系。
南都：现在看，分税制的意义是什么？
周业安：相比于过去的“财政包干”，分税制无疑是巨大的进步，甚至可以看作是质的转变。过去的财政包干是层级政府之间的一对一谈判，不是一个规范的、制度化的层级政府关系。而分税制则以制度的形式把责权利在层级政府之间进行分配，每一层级政府该做哪些事情、该承担哪些责任、该享有哪些税收，都明明白白地在制度层面上规定好，这就相当于在层级政府之间签订了一份长期合约，而不是先前财政包干那种短期合约。也正是因为这种制度化和规范化，使得财政包干下的很多问题得到很大程度上的矫正。
一是过去中央政府财力不足，转移支付功能较弱，而分税制明确规定了中央政府所享有的税收以及和地方政府共享的税收，这样就确保了中央政府的收入来源，实际上强化了中央政府的税收功能，使得中央政府转移支付的能力逐步加强，这在一定程度上得以有效解决区域不平等问题。比如中央政府可以通过西部大开发等战略来实施对西部落后地区的转移支付。
二是分税制明确规定了层级政府的责权利，也就相应地规定了地方政府的财政行为，过去乱给政策的局面得到一定程度的治理。
三是分税制是长期制度安排，不同于包干制的短期化，分税制能够稳定地方政府的预期。分税制不再需要每年进行谈判，也就克服了预期不稳定所产生的负面效应。
四是分税制虽然没有赋予地方税权，但赋予了地方独立的固定收入，这一点和财政包干制也非常不同，由于地方没有了剩余权利，也就需要在培育地方税基方面做出权衡。分税制的本意就是让地方能够着力于长期的税基培育，从而带来长期稳定的税收收入。
五就是随着中央政府财力的增长，转移支付的内容得以丰富，财税促“公平”，中央政府提供全国范围内的公共服务才得以部分实现。这就改变了过去全国范围内基本公共服务缺失和不足的尴尬境况。
公平问题突显，财权事权匹配提上日程
南都：分税制又遗留下什么问题，成为今天要改革的事因？
周业安：分税制实施这么多年，对确保中国经济长期稳定增长作出了巨大贡献。但早期分税制在设计的时候毕竟没有那么完善，特别是随着社会经济的发展，一些新的问题、新的事物以及新的技术都开始出现，使得分税制显出了诸多局限。
最大的问题是支出方面。支出代表着事权，是政府向社会提供公共品和其他公共服务的功能界定。通常来说，全局性的公共品由中央提供，局部的公共品由地方提供。按照公共品的溢出范围，可以确定层级政府事权的基本边界。但在过去分税制设计时，税权的划分比较清楚，下的功夫较大，而事权的划分略显简单，许多应该上级政府做的事情实际上都由下级政府具体承担。也就是说，地方政府在支出上仍旧占据主导作用，“事权”并没有随着“财权”的改革而重新配置，这就出现了两者不匹配的问题。
后来的实际运作中，中央政府的公共品的供给责任不少是转移给地方了，比如基本的义务教育、基本的医疗服务、基本的社会保障等。这带来的一个后果就是公共品供给的地区不平衡问题依旧突显，发达地区的民众享有更好的公共服务。而地方政府又缺乏独立、稳定的税收来源，统一的税制使得地方政府无法根据各地的实际情况课税，从而限制了地方政府的资源配置能力。地方财政收入占总财政收入的比重在下降，但地方财政支出在总体财政支出中越来越占据主要角色。分税制改革以来，地方财政支出占总财政支出的比重一直保持在70%左右。面对支出的压力，地方政府搞“土地财政”，赚取平整售出土地的“差价”，来投入城市基础设施建设和填补其他方面的支出，在各地被大规模推广开来。
另一个重要问题是转移支付。转移支付本身应该是“公平”导向，也就是说不分地区，要把全国视为一盘棋，保证国民基本公共服务的均等化。但实际上，转移支付的实行中，过去很多年并不是从这个角度去考虑，更多的是从经济建设的角度去协调权衡。而“会哭的孩子有奶吃”，善于与中央部委打交道的地方政府拿到的转移支付数额多，这就导致了富裕地区拿到的转移支付数额未必比贫困地区少。有一个词很形象地说明了当时的情形，就是所谓“跑部钱进”，意思就是多跑跑上级政府的有关部门，就可以得到多一点转移支付。转移支付不是针对公平问题的，而成了各地方凭关系分割的蛋糕，这就达不到促进“公平”的目标，甚至在一定程度上加剧了不平等。一些学者的研究发现，有些时候富裕地区有可能得到更多的转移支付，这就完全违背了转移支付的性质。
过去对“公共财政”的认识、对财政促进公平的认识是不够的。财政有两个功能，一是做基础设施建设，促进经济发展；二是促进公平。过去很长一段时间，各级政府是把促进经济发展放在首位，而把“公平”问题放在次要位置。所以，过去在财政支出中用于基础建设等方面的投资占比较高，相比较而言，教育、医疗等方面的公共投入较少。一些学者在研究这些问题时，称其为“支出偏向”，就是说当时的财政支出一直偏向经济建设，而不是基本公共服务。所以财政不是公共财政了，这就违背了财政的本意。
为何各级财政把促进经济发展放在支出的首位？中国属于落后的经济体，要获得“追赶效应”，的确有追求经济发展的动力。也只有先把经济“蛋糕”做大，社会保障等基本公共服务的开支才有基础。这也是一些后发国家和地区、甚至新兴经济体的常见现象。
而随着经济发展和经济总量的增长，“公平”问题就突显出来。这时财政支出就不得不重视这个问题了。从近年地方政府的预算报告可以看出，社会福利等方面的支出增长很快。新一届政府也谈到可以忍受发展慢一点，但“公平”问题要投入更多的财力，更好地解决。像农村老人的医保问题，农村九年义务教育等，这些年取得了很大进步。这是一个重大的转变。在这样的背景下，中央与地方政府在财权和事权匹配问题上改革就提到这届政府的议事日程上来了。
财税收支透明是被忽视的改革难点
南都：从主要税种上来说，基本分为增值税、营业税、所得税、消费税和将来要征收的房产税。今年5月1日确定营改增后，营业税暂时还作为地方政府的收入。这些税种的收入未来该如何分成或分配？依据又是什么？
周业安：前面已经谈到，分税制改革时没有考虑地方税的收入稳定性问题，当时确实也没有经验。从税种设计的原则上来说，如果税基涉及到多区域的，或不是稳定在某一特定区域的，这些税是没有办法作为地方税税基的，比如说增值税。这类税若强留给地方，征税成本也很高，得不偿失。而在特定区域内可以明确的，征税成本低的税，同时纳税人又是当地特定公共服务的受益人，那么是可以作为地方税的，比如说个人所得税、房产税。
从发达国家和地区看，地方政府也没有多少税种，但都有主体税种，可以保证收入来源的稳定。这类主体税种不外基于两个，一是人头(个人所得税)，二是不动产(房产税)。这两个税种与地方关系最密切。房产的保值增值是由地方政府提供的公共服务决定的，而个人工作、生活要享有的公共服务，也主要是由本地政府提供。这两项税作为地方税的主体税，不仅对应关系清晰，征税成本也低。
未来我们要开征的房产税，是应该作为地方政府的主体税种的。现在有种声音反对开征，比如以缺乏公平的评估机构为由等，但这些技术性难题都不难克服。目前的情况主要是利益集团的反对，因为开征房产税对富裕阶层的影响较大，而开征要统一登记，房产信息公开，这也是一些群体不能接受的。
南都：地方政府支出多，相比之下税收收入占比却少，中央政府与地方政府就增值税分成率的调整，也是这次改革的关注重点。
周业安：具体的分成率可以谈。虽然分成比例直接影响中央和地方政府的收入总量，但这不是改革应有的重点。因为分成比例应该是事权重新划分、重新界定的结果。只要事权界定好了，收入和支出结构确定，按照匹配原则，什么样的分成比例是合适的，不难算出。
重点是事权的重新界定，这个是要深入讨论的。比如大学的教育经费支出应该由地方政府负责，不应该由中央通过一部分转移支付来实现。中央在教育上应该负责的是基本义务教育的均等化。但在目前的情况下，东西部大学之间教育经费差距巨大，是不是要继续通过转移支付，由中央来提供西部地区一些大学的部分经费，就需要研究明确。同时，基本义务教育是每个国民应该享有的同等的公共服务，不应该出现地区之间的差异化。现在由地方政府来承担，不同地区之间甚至同一地区的不同学校之间都差异巨大，是很不正常的。
事权代表支出，核心在透明。过去分税制在这方面没有涉及，未来的改革应该重点涉及。财政是公共财政，也就是老百姓共同的钱的使用。财政上每收一分钱、每花一分钱，都应该明明白白告诉老百姓。过去可能有技术上的问题，完全透明做起来有困难，但现在有大数据，有网络，而且也在推行政府信息化，随着电子政府的逐步成熟，财政的透明化做起来一点都不难，关键是愿不愿意做了。
南都：事权的划分依据又是什么？
周业安：从理论上来说并不复杂，划分的依据就是公共品的惠及范围。假如公共产品或服务是在特定行政区域内起作用，比如街道的卫生、治安等，就应该由地方政府提供。但假如一些公共产品供应的成本和收益的“外部性”超出了本地区，或有较大的“溢出效应”，这时就应该由中央政府来供应。
南都：在您看来，这次事权与财权重新划分的改革重点和难点是什么？
周业安：从目前舆论关注的焦点上看，就是地方主体税种的确立、事权的合理划分、事权和财权的匹配这三个问题，但忽略了另一个问题，就是前面所说的各级政府财税收支的透明度问题。只有透明了，收支的合理性才有评判的依据，这才是真正应关注的改革难点。
（作者：陈建利）【来源：南方都市报】
手机扫描二维码访问
