中国地方债风险辨伪

要从经济学理论上分析清楚地方债的问题，就要从头说起，先看政府债务是怎么形成的。显然，只有当政府的支出大于收入时，才会出现债务。

凯恩斯打开了潘多拉魔盒

政府的收入主要来自税收，用于覆盖政府提供公共服务的成本。但政府提供公共服务的本质是什么呢？从经济学角度看，政府的职能是协助市场运作，是协助而不是替代，言下之意就是说政府不是去做市场不要做的事情，而是去做市场想做，但交易费用太高而做不了的事，于是需要政府帮市场的忙去做。

更进一步，为什么政府的支出会大于支出呢？在古典经济学时期，经济学家给政府定下的理财之道其实与私人一样，也是量入为出。所以当时的政府一般不会有严重的债务问题，除非是发生战争这类对财政耗费巨大的特殊情况，那时政府就会发售战时公债来应对。

但自从二战之后，不少国家都出现大规模的赤字，一个重要的原因要归因于凯恩斯。在上世纪30年代大萧条的背景下，凯恩斯主张通过增加政府支出来刺激经济增长，以摆脱萧条。根据凯恩斯的国民收入决定理论，在“乘数”的作用下，政府支出的增加具有数倍地拉动经济增长的功效。但这里的问题是，虽然政府支出增加可以刺激经济增长，但如果要保持古典经济学时期所主张的“收支平衡”，增加的政府支出就要靠增加税收来弥补。可是税收对经济增长也有“乘数”的作用，只是跟政府支出的影响截然相反，会造成经济收缩。这样一增一减之后，政府支出对经济的扩张作用被税收对经济的收缩作用所抵消，“乘数”的作用就化为乌有了。

为此，凯恩斯当时主张大胆地放弃古典经济学所高举为金科玉律的“量入为出”国家理财原则，提出在经济衰退时不妨搞预算赤字，一方面增加政府开支，一方面甚至是减税，反向利用税收使得经济收缩的作用，双管齐下，政府就能以更大的“乘数”拉动经济增长。可是一方面增加政府支出，另一方面又减税，显然会造成财政赤字，怎么办？凯恩斯不失聪明地指出，关键在于政府没必要追求一个财政年度的预算平衡，而是要追求一个经济周期内的预算平衡。也就是说，在经济衰退时政府要增支减税，这虽然会造成那时的财政赤字，但等到转为经济繁荣时，就可以减支加税，从而实现预算盈余，弥补之前的财政赤字。

凯恩斯这成套的理论主张，一下子就打开了潘多拉魔盒。在这貌似“科学理论”的指导下，很多政府摆脱了古典经济学“量入为出”的紧箍咒，大肆增加政府支出。然而，政府在经济衰退时看起来深深信奉凯恩斯的主张增支减税，可是到经济繁荣时却似乎一下子就把他忘到九霄云外去了，并不减支加税。

由此可见，其实政府并不真的相信凯恩斯，还是中国的一句古话说得好：由俭入奢易，由奢入俭难。当政府已经习惯了大手大脚花钱之后，要它们在经济好转时缩减支出可就难了。再加上西方国家的政客有选票压力，加税在民意上很难过关。就这样，支出增加容易减少难，税收却减少容易增加难，赤字不断积累，永无盈余抵消，靠着借债短时之间应付过去，久而久之，一众西方国家就陷入“主权债务危机”之中。不仅南美、非洲的发展中国家频频爆发这种债务危机，连发达国家如欧盟各国都在2009年陷入这一危机，以希腊为首的所谓“欧猪五国”至今还没能真正完全地摆脱出来。其实美国也深陷其中，只不过美元是国际货币，美国可以通过印钞票把日益庞大的赤字暂时应付过去，但这是以美元贬值为代价的，实际上是在蚕食美元的国际地位，总有坐吃山空的一天。

上面讲的是美国联邦政府(中央政府)层面的债务问题，其实美国的州政府(地方政府)层面债务问题也很严重。如加州就发生过在2012年6月28日到8月1日的短短一个月之间接连有3个城市申请破产的“险情”。中国人比较熟悉的一个例子就是底特律这曾经以“汽车城”著称而盛极一时的城市，也在2013年的时候申请破产。

正因为有这些从国家到城市都被沉重的财政赤字拖垮到破产境地的“血的教训”，后来欧美各国就搞出了一个所谓的“财政赤字警戒线”，各处不尽相同，有的规定为G D P的60%(如欧盟)，有的则是财政收入的100%或120%，等等。受此影响，中国的很多学者就把这些指标盲目地搬过来，生搬硬套到中国头上，去衡量中国的中央和地方政府债务。

中西方地方债性质迥异

从目前各省公布的债务规模来看，平均的情况是政府预算收入的36%，与上述所谓“国际警戒线”相比并不算高。但有些地方高达180%，似乎已经很“危险”了，于是一些学者就郑重其事地发出了警告。其实，在不了解数据背后的经济含义的情况下，盲目地与欧美国家做对比，很容易犯“风马牛不相及”的错误。

不妨与企业的情况类比一下。众所周知，现代企业绝大部分都是负债经营的，大概只有个体户才只用自有资金。但个体户之所以没有负债，可不是它们没借钱的需要，而是银行等金融机构不愿意借钱给它们。有负债，能向银行借到钱，反而是反映着市场看好企业的经营。另一方面，各行各业的“合理”负债率又是千差万别的。像银行一般负债率都很高，因为它是向储户借钱，再把钱贷出去，主要不是以自有资金来经营借贷业务。巴塞尔协议规定银行的总资本充足率是8%，也就是说银行的负债杠杆率可在10倍以上。若把这样的负债率硬套到其他行业，当然会显得非常“危险”，简直达到“恐怖”的程度，但这么做岂不是贻笑方家？同样的道理。若不懂中国地方债数据背后的经济含义，盲目地用西方国家的“财政赤字警戒线”去硬套，得出“非常危险”的结论，也一样是闹笑话的。

中国的地方债与西方国家的债务性质大不相同。中国的地方债主要是为了基础设施建设，集中在修路建地铁、建设开发区等交通与工业设施的投入上。地方政府在招商引资或卖地之前，先要进行拆迁补偿，然后还要做“三通一平”的基础工作。显然，前期开发费用相当庞大，不能靠占用政府的一般预算收入，也就不可避免地要先借钱，形成负债，然后才有卖地收入和引入企业开展经营活动后的增值税收入，用于偿还之前的债务。因此，乍一看这些为了城市开发而发行的债务很庞大，但只要未来的收入足以偿还这些债务，回报率能与市场利率打平，则这样的负债是没有任何问题的。

事实也摆在人们面前：通过这样的城市开发模式，中国自1994年以来，城市化推进得非常迅速，居民居住条件大有改善，工业区转型升级一日千里，道路交通设施日新月异，以至于很多在外打工的农民工才隔几年回家就已经认不出家乡的道路了。与此同时，地方政府财政收入也水涨船高，可以说政府与市场双赢———这正是政府协助市场的职能发挥得非常成功的表现。

再打个比方，一个年轻人刚毕业出来的时候工作收入有限，但马上就要面临结婚买房的大笔支出，往往要向银行、亲戚借钱，银行房贷最长可达30年。只要他努力工作，未来的收入源源不断，甚至步步高升，即使是一出来就背上大笔借贷，但是有持续的收入预期作为前提。而另一个人，因为沉迷于黄赌毒而手头紧张，也向别人借了一大笔钱，这可就是用于挥霍而不是投资于未来了。你怎么可以说前一个年轻人的负债是危险的，拿与后一个人黯淡无光的未来去生搬硬套呢？

西方国家各级政府的债务支出正是属于后一个人的情况，因为这些债务的大头并不是用于建设基础设施这些未来有收入回报的投资，而是用于支付超过其财政负担能力的“慷纳税人之慨”的社会福利。以底特律为例，它在2013年申请破产时有180多亿美元的债务，其中超过一半(92亿)是对两个养老基金拖欠的退休金与医疗福利。事实上，该市的退休公务员对在职公务员的比例竟然达到2：1之高！由此可见，这个城市落到破产的境地简直是太正常了。还有也是前面提到过的加州在2012年6月28日到8月1日的短短一个月之间接连有3个城市申请破产，其中两个也是被退休金拖垮的。

总而言之，西方国家从中央到地方各个层面的负债，绝大部分都是这类为了支付养老金而借的钱，显然这种支出是不会在未来带来收入回报的。这样的债务，借得越多，自然是离破产越近。

因此，问题的关键是要看中国地方债的债务结构，或通俗地说：中国的地方政府借钱是用来干嘛的？从各省披露出来的数据看，中国的地方政府债务最高的往往是沿海地区，包括江苏、浙江、上海、广东和山东等地。这些地方经济发达，建设基础设施所需的资金比较庞大，负债的数额高一些，这是合乎常理的。反过来看，恰恰是这些地方提供的基础设施和公共服务的质量高(所以投资金额高)，招商引资发展经济的硬件条件就好，才带来了它们的GDP增速和总量都比较高的良好结果。

但也有像辽宁这样的地方债高的，就要具体分析了。东北国企很多，而且普遍经营效率比较差，当地经济发展缓慢。那就要深入考察，现在这类地方政府借债，是为了弥补该地的社保缺口，还是为了建设基础设施、改善投资环境？若情况是前者，就值得警惕了，不要步上西方国家的后尘。但若情况属于后者，这些地方现在虽然经济发展相对落后，但相当于处在东南沿海省份早年的阶段，需要进行大量的基础设施建设而举债，是为了未来的经济腾飞而投资，那么债务高一些是可以接受的。

再来看中国地方债的层级分布结构，大多是集中在市县一级，那就更加说明问题了。在中国，决定土地用途的权力一般是界定给县一级的行政区域，有些则放在市一级，所以这个层级的政府需要大量的基础设施建设也是合乎常理的。

欧美国家财政破产的教训

现在还有另一种担心是地方政府的“隐性债务”，比如放在PPP(利用社会资本进行公共项目的建设)里面，但实际上是地方财政对参与项目建设的社会资金收益有明确兜底，明股实债。有人认为，虽然中国的地方政府放在明处的地方债占GDP的比重总体而言并不高，但若加上这些“隐形债务”，这个比率就高了很多，有可能已经突破“国际警戒线”。但我们要反过来想：为什么会出现“隐性债务”？恰恰是因为用这种国际债务的“警戒线”生搬硬套中国的地方债，以此为标准去约束地方政府的发债规模。

而如前所述，地方政府为了发展地方经济就要先大规模地进行基础设施的建设，这些建设早在有收益回报之前就必须先在前期投入庞大资金，所以确实需要有大规模举债。为了突破这些从西方生搬硬套过来的所谓的“国际警戒线”，不少地方政府只能见了红灯绕着走，才想办法搞出类似PPP那样的“隐形债务”。

如果我们能正视中国地方债的性质与西方的根本性区别，实事求是，而不是崇洋媚外地照搬外来和尚念的经，地方政府本可以光明正大地向市场发债，将债务公开化。债务公开化后，地方政府究竟借了多少钱，投入在哪些项目上，做了什么事情，是不是用于基础设施建设，未来的投资回报有没有保证……这一系列情况反而能晾在阳光下，更有利于“具体项目具体分析”地进行审慎调查，将风险降得更低。这才是真正有效消除“隐形债务”的正道。

其实，中国的地方债并不可怕，因为债务对应的项目是可以一一查证是否属于未来有收入的投资。而西方国家现在恰恰就是在这方面出问题。以欧盟国家为例，它们之所以以发达国家之身还深陷主权债务危机之中，主要是“两座大山”。第一座是养老金支出，第二座是为了搞贸易保护主义而对农产品发放大量补贴。西方国家指责中国搞“补贴”，动不动就用“反补贴”大棒打击中国的出口，实际上它们才是搞“补贴”最厉害的。其实真正搞补贴的国家根本不需要WTO用“反补贴”打压，自然有市场与经济规律去惩罚它们。欧盟国家对农业的高额补贴导致其财政不堪重负。像法国就一直都想通过改革减少农业补贴以减轻财政负担，但农民就上街游行示威，把西红柿和土豆倒在国会大道上堵塞交通，并用灌满牛奶的水枪喷射警察，直至每一次的改革努力最后都是不了了之为止。

其实在20世纪90年代国企改革之前，财政也面临着赤字缠身的困难，其中一个重要原因就是花费了大量财政用于补贴亏损国企。后来通过国企改革，该破产的破产，能改制的改制，终于使得中央财政摆脱了长期的赤字状况。

 对于中国地方债的问题，首先不能一刀切，更不该盲目照搬西方国家的所谓“国际警戒线”标准，而是要弄清楚这些债务的支出结构和投资项目，如果能带来未来收入，而且回报率能与市场利率打平甚至更高，那么这些债务实际上是投资。

（作者：李俊慧）【来源：南方都市报】