国企改革应先反思什么?

在本轮改革中，高层已明显认识到了过去改革中存在的问题：增加市场竞争主体的分拆式改革，在缺乏有效内部监督和外部市场机制的情况下，最终可能沦为权贵集团的山头分肥。而山头式的国企之间很难形成真正的市场竞争，而是热衷于各自为政的自我膨胀。

所谓的“混合所有制”并非中国国企现阶段的改革重点，国企真正的问题是，在改革之前应该先反思过去十几年都做了什么？

“国家特许经营”的牌照、因国民高储蓄率而生的金融“补贴”机制和母国市场的贸易保护，这些先天的巨大优势并没有让国企巨头们真正“做强”，在一些领域，它们完全丧失了紧跟世界产业升级和技术进步步伐的能力，而是成为了“躺着挣钱”的臃肿懒汉。颇讽刺的是，产业升级和技术进步的“国家号召”，却被一些地方政府部门强加给了势单力薄，命悬一线的民营企业。

在本轮改革中，高层已明显认识到了过去改革中存在的问题：增加市场竞争主体的分拆式改革，在缺乏有效内部监督和外部市场机制的情况下，最终可能沦为权贵集团的山头分肥。而山头式的国企之间很难形成真正的市场竞争，而是热衷于各自为政的自我膨胀，违背了改革的初衷。

因此，在本轮国企改革之前，应该先反思过去，“思定而后动”。那些侧重于利益分配的“混合”，就目前的金融市场现状以及信息披露环境而言，似乎还言之过急。

从分拆到合并同类项

与十几年前的那次大改革相比，本轮国企改革在操作方向上发生了逆转，“合并同类项”正取代分拆式改革成为潮流。

国企改革始于上世纪90年代，在改革初期，分拆曾是一种阻力最小的改革模式。在错综复杂的中国国企系统之中，分拆可以让利益集团得到更多“占山为王”的机会。分拆式改革最初是将经营板块从管理部门剥离，从而解决政企不分的问题，比如中石油、中石化和中海油这“三桶油”，便分拆自几个政府部门。

随后，分拆式改革进入了“大分小”阶段，这也是中国人最熟悉的分拆式改革。一些“巨无霸”企业被分拆为体量较小的企业，以促进各家的竞争。在电力行业，分拆最为明显。2002年，在原国家电力总公司的基础上一口气成立了国家电网、南方电网、华能、大唐、华电、国电、中电投、葛洲坝、中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司等11家国企。

核电行业则一分为四，在原核工业总公司的基础上分拆成了中核集团、中广核、中电投和国家核电（又称国核技）等4家企业。

按照国资委网站2015年2月公布的信息，中央直属的大型国有企业有112 家，其中不少是当年分拆式改革的成果。但分拆式改革的问题在分拆之初就已经决定了。分拆式改革的初衷，除了解决政企不分的问题之外，更重要的是要在改革的后续阶段，创立并列的多个市场主体，那么自然逐渐会在市场上形成一个竞争的机制，从而提高国有企业的效率。但问题在于，分拆改变了企业的大小和“管理范围”，但并没有改变企业的行为模式，建立竞争的机制没有那么容易。

有的分拆几乎是没有意义的。以电网公司为例，当初成立南方电网的政策初衷是，在中国南部少数几个省划出一块“试验田”，进行电力改革的试点。但最终，国家电网和南方电网由于划南北而治，几乎少有竞争。至于是否起到电力改革的试点价值，业界也早有公论。

分拆式改革忽略了的重要问题是，当其他更重要的改革没有和国企改革齐头并进的情况下，权力必然凌驾于一切改革，这些分拆后的国企巨头必然成为“唐僧肉”，它们非但不会成为竞争的主体，反倒一心寻求权力庇护而成为权贵家族的“山头”。在腐败案件爆发之后，人们才发现，作为世界上最大的石油公司之一，中石油曾被周永康家族攫取很多私人财富。

可以说，外部市场机制、内部监督机制的缺乏，决定了分拆式改革会在一定程度上沦为利益分配。更重要的是，在中国政经转折的关键期以及产能输出的经济发展阶段，有了重新审视这场改革的现实意义。当前，在很多领域，国内已面临明显的“产能过剩”，国民甚至将李克强总理亲切地称为中国产能的“推销员”。但形成反差的是，巨头们在这场产能输出战中，却显得极不“给力”。

著名铁路运输专家、中国工程院院士王梦恕曾对媒体举例说，2011年1月土耳其机车项目招标，中国南车公司报价200多万美元，北车公司报价120万美元，南车后来又继续把价格压低，但最后订单给了一家韩国企业。外界批评称，南北车两家国企其实是国企官员为了政绩，互相拆台。此外，在投标发展中国家的核电站时，中国国企也发生过类似事件。

南车和北车公司分拆自中国铁路机车车辆工业总公司，现在，按照高层的意图，这两家公司又将重新走到一起，即将合并为新的中车公司。继南北车之后，核电行业也迎来了两家央企的“合体”，可靠消息证实，国资委已启动中电投与国家核电的重组，新公司将和中广核和中核一起形成三足鼎立之势，推动中国核电“出海”。

目前来看，合并的企业多是有着产能输出需求的国企，车辆制造、核电建设为典型。目前，又传出中石化和中石油有可能合并的消息，尽管“两桶油”并不输出产能，但如果合并，必然会让中国在石油进口时形成更好的合力。分析认为，按照本轮改革的方向，央企将不断以重组、合并等方式进行改革，未来几年，100多家央企的总数有望减半。

可以说，“分拆式”和“合并同类项”的改革相比，除了改革方向的截然相反之外，另一个不同是，前者是改革初期的市场化“理想主义”，而后者则是一种旨在富强国家的实用主义。

国企到底干什么

但对中国而言，国企的主要作用，显然不是产能输出。

经过近10年的国企改革，中国的国有资产大幅增长，国资的确实现了“增值保值”和“做大”，但并没有“做强”。数据显示，2014年，央企营业收入规模达25万亿元，但负债总额却超过66万亿，而实现利润不过1.4万亿，其经营效率之低有目共睹。

国企痼疾的极端表现则是腐败问题。《南风窗》记者根据公开资料统计发现，在2014年有14名央企高管落马，加上地方国企，全国有超过50名国企高管落马。而中纪委近期的专项巡视也发现，国企内部存在较为普遍的利益输送问题，一些央企领导人员背靠企业这棵“大树”，通过子女、亲属或其他关系人大行关联交易，把国有资产装入个人囊中。

但是，效率低和腐败只是容易看见的问题，中国国企最大的失败是丧失了这十几年紧跟世界产业升级和技术进步步伐的能力，被国际同业抛于身后。

从世界范围来看，后发国家的技术进步很大程度都是通过大企业对外国技术的引进和吸收来实现的。以显示技术为例，无论是显像管还是液晶屏，其最初的发明都在美国，但日本和韩国通过自己的企业巨头进行了引进、吸收和改良，最终让东亚成为了世界显示技术的创新中心。在这个过程中，夏普、三星、LG等大企业充当了主要的推动者。

但对中国来说，在世界的产业进步大潮中，以国企为代表的大企业却出现了明显的角色缺位或者严重的策略失误。

以通信技术为例，中国移动引进TD-SCDMA标准曾引起了不小的争论，部分专家认为这是中国引进外国技术的一个典型失败案例。有通讯专家认为，该技术根本不是什么“中国式创新”，而是西门子数年前就淘汰的技术，出于自身商业利益考虑，西门子将该技术“赠送”给中国，然后又被上级强推给国企执行。尽管其中细节目前尚不得而知，但国民对财大气粗的国企错失技术进步良机、浪费国家资源的担忧越来越浮出水面。

实际上，中国的大企业拥有的创新条件是得天独厚的。在这个全球人口基数最大、增长潜力也最大的母国市场，央企享有“国家特许经营”的垄断地位，13亿人口的日常生活成为了央企营业收入的不尽来源，不断上涨的电价、居高不下的通信费用等等，这些都让央企“躺着就能挣钱”。

隐形的“金融补贴”更为可观，国民高储蓄率加上实际的负利率局面，意味着借钱者最有利可图，而银行的大部分贷款都给了国有企业，这意味着后者是这个金融体系最大的赢家。

显而易见，中国的大企业在天然的优势下最该做的是承担责任，充当国家技术进步的推动者，不论是原创研发，还是引进和消化式的创新。但实际情况是，中国的创新任务似乎主要留给了中小企业，遇到金融危机，政府官员便会号召中小企业“转型升级”，提升技术抢占产业制高点。

技术进步的过程都是资金密集型的活动，最适合于大企业来进行。“金融补贴”意味着低成本的资金，而“特许经营”意味着持续的现金流，那么企业必然具备进军资金密集型产业的条件，曾经的后发国家韩国和日本就是如此。那些融资成本高、利润低的中小企业根本不具备加码研发的条件，如何去承担技术进步的“国家责任”？

中国大企业为何做不到，不能只归咎于所有制的问题。大而化之为“所有制之争”往往让中国产业界丧失了提升管理的可能性，既然一切都是因为“所有制”，那么还管其他做什么？实际上，直指所有制问题的混合所有制改革并不是解决中国国企问题的灵丹。在没有完善的资本市场，特别是缺乏代表普通投资者利益的机构投资者的时候，以及在目前的信息披露和媒体监督环境之下，贸然推动的混合所有制，将很可能演化为一场“先富人群”和新的权贵阶层对国有资产的低价占有。

中国大国企更应讨论的是具体的“问题”，而不是纠结于所有制，而关于人的制度是解决“问题”的突破口。

淡马锡的另一种启示

这些年，新加坡的“淡马锡模式”一直被中国的国资系统奉为圭臬，几乎每一任国资委主任都会在上任后赴新加坡学习取经。从央企到地方国企，在事关国企改革的讨论中，几乎出现“人人都云淡马锡”的局面。

成立于1974年的淡马锡公司由新加坡财政部负责监管，负责经营新加坡开发银行等30多家“国营企业”的股权，其成立初衷也是经营国资，实现保值增值。经过40年的发展，这家公司已经成为了世界最知名的投资公司，旗下公司遍布全球。在中国银行业、电信业、地产业以及互联网行业，都可以看到这家投资巨头的身影。

在中国人看来，之所以愿意学习淡马锡，很大程度在于其投资公司的经营模式，即对企业“管资本”而不是“管资产”。近年来，中国的国资系统一直在思考国资改革的“终极目标”，其中不少观点认为，中国的国资系统最终应该去行政化，而去行政化最可行的一条路就是，不要再“管企业”，而是只管“国有资本”。在这个意义上讲，中国国资的“终极目标”就是淡马锡模式。事实上，在2010年成立的国新公司身上，已经有了淡马锡模式的影子。

但是，“淡马锡模式”并不一定适合中国的国情。从成立至今，淡马锡公司其实已由一家经营国资的机构，转变为一家侧重于对外投资的外向型投资机构，其在新加坡的投资仅占总投资的30%，剩余70%皆投资到海外。这种转变是由新加坡国土狭小、本土投资机会欠缺、而金融市场又几乎完全对外开放等特殊经济条件决定的，而中国的情况完全不同。中国国企改革目前的重心仍然是提高国内国企的效率，还没有到侧重于对外投资扩张的阶段。

不少国企领导很推崇淡马锡的董事会制度。淡马锡董事会成员一直维持在10名，大部分都是非执行董事，而财政部代表政府作为淡马锡的唯一大股东，惯例一直是只派出一名股东董事在其董事会中。淡马锡的管理层如何运作，完全在董事会指导之下，董事会可轻易否决政府的不合理要求，那么这家公司就可以做到不受政府影响，有完全自主的决策权。换言之，董事会相当于“防火墙”的作用，切断了政府与管理层之间的关系，这样就不会产生政企不分的问题。

但推崇淡马锡的同时，更重要的问题却被忽略。在中国国企的改革历程中，改革往往侧重于所谓的“制度建设”，但对企业经营影响最大的根本制度，即对人的制度建设却一直有失偏颇。

实际上，淡马锡真正的管理精髓是关于人的制度建设，特别是对优秀人才的激励。其薪酬标准完全跟国际市场接轨，这使公司能不断获得世界一流的管理团队和经营人才。公司的高管不光来自于新加坡，同样来自于欧美、印度和中国大陆，一群正当盛年、忠于岗位职责的国际投资精英是淡马锡真正的管理精髓。但反观中国国企系统，不少国企领导可能只是部分权贵家族的利益代言人，或者退居二线、明哲保身的仕途失意者。

显然，关于人的制度必然是最重要的制度，但中国的国企目前还处在“初级阶段”。没有好的关于人的制度，而是不断纠结于“所有制”问题，其结果必然是，要么国企内部管理和监督制度形同虚设，国企成为权贵家族的“提款机”；要么是“把人先当坏人”，监督过严，领导害怕担责任，裹足不前，遑论推动国企大改革。

（作者：谭保罗）【来源：《南风窗》】