户籍改革：中国人的第三次大解放

三十年多来中国农户向城镇的持续「迁徙」与未来的大规模「改籍」将成为近代以来，全球经济史上最为壮观的劳动力「解放」。三十余年来，中国改革盖以经济为号召，未来的户籍改革既是社会进步，也是经济巨变。

中国正酝酿实施1949年以来最重大的一次户籍改革，以消除农村户口制度。日前，中国国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告已实行半个多世纪的「农业」和「非农业」二元户籍管理模式将退出历史舞台。

若改革顺利实施，中国将只有市民和公民，不再以农业户口与非农业户口分类，而统一登记为居民户口。这意味着，「统治」了中国大半个世纪的户籍藩篱正被打破，中国从户口层面率先实现「城乡一体化」，农民也能享受「城里人」的待遇了。

专家指，此次户籍制度改革，不亚于中国人的第三次解放，更是继土地改革、「大包干」之后中国农民的「第三次解放」。 此外，改革很可能还会带动中国又一次思想大解放，并成为中国新一轮改革的动力。

习近平13年前的「户改路线图」

据专家披露，户籍改革、单独二孩、废除劳教等领域的改革，其决策过程习近平均亲自批示拍板。

实际上，13年前，习近平在清华大学人文社会科学学院经济学研究所攻读在职博士研究生时，就在其论文《中国农村市场化研究》中提出了户籍改革「路线图」。

习近平当时任福建省省长，在这篇全文共169页的论文中，他认为大陆改革开放以来所进行农村剩余劳动力转移，在总体上仍未脱离「离乡不离土」的模式，绝大多数在城市务工的农民并未真正融入城市。而造成这一问题的根本原因，习近平认为是户籍制度的限制。

该论文提出了户籍改革的具体「路线图」：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。仔细对照便可发现，本次户籍改革按城市规模不同层次循序推开，恰是习近平十三年前博士论文所持的观点。

巧合的是，现任总理李克强的博士论文也曾提及户籍改革，足见高层对户改有高度默契。1994年，时任共青团中央书记处第一书记的李克强获得北京大学经济学博士学位。他的博士论文题目为《论我国经济的三元结构》。

该论文分析认为，由于城市现代化工业部门的就业增长率远远低于劳动力增长率，现代工业部门对农村劳动力的吸纳能力有限。因此，应该把注意力放在农村，就地实现剩余劳动力的转移。论文最后部份建议因势利导使农村人口自然地向小城镇集中，逐步发展成中小城市，并使进入农村工业部门的农村人口继续向现存城市转移。要促成这一状况的发展，必须逐步打破城乡分割的社会体制，使户籍政策随之松动。

建设与毛泽东不同的「理想国」

有观点认为，这次户籍改革主要是为破题城乡二元壁垒，或将颠覆由毛时期塑造并影响至今的中国社会格局。

有评论家认为，习近平和毛泽东在治国理念方面都有着理想主义的影子，那就是建立社会主义的「理想国」。与毛泽东一样，习近平的户籍政策也是源于建设社会主义理想的基础上。从这个角度来说，习近平的户籍改革，既是一种突破，同时也是一种对毛泽东理想的传承。

「毛式户籍制度」能够延续六十余年，必定有其存在的合理性。当时设计这个制度至少有三大原因：

首先是经济原因，国家在消费品严重短缺的情况下，所实行的与计划经济体制紧密相关的政策制度。

第二个原因则是为了稳固新生的共和国政权，有利于打击敌对势力的渗透，确保共和国的安全。

第三个原因则是源于毛泽东「赶英超美」、「跑步进入共产主义」的乌托邦梦想，为了更高效地集中全社会的资源，必须提高全国人民的组织化程度，使得他们都变为组织的一员。

户籍制度是时代的产物，也是时代的需要。毛泽东曾与主张自由迁徙的梁漱溟有过争论，他说：「有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了美国人。」

毛时代户籍制度的另外一个目的是防止农民向市镇迁移，以致给本来就稀少的城市就业机会、住房和设施带来压力，这种制度把农村人控制在耕地上，收效很大。从这个方面说，毛时代是以限制农民来发展农村，确保城市的就业和稳定。

然而现今时代已大不同，人们对自由的渴望日益增强。再者从社会管理的角度来看，改革开放后所造成的开放性环境，已是一个无可争议的社会事实。如果相应的管理制度依旧维持在建国初期的保守思维里，无疑是逆时代之流，阻碍社会发展。因此，打破户籍上的「毛思想」，也是必然之势。

有分析指，由于改革开放给中国带来了翻天覆地的变化，尤其是经济的快速发展，让城市就业人口极具增加，而中国农村正是「人才与人力」的最大市场。唯独打破才能发展，这也就意味着，习近平必须采取与毛泽东截然不同的策略，即开放农村，建筑一个不同于毛泽东的「理想国」，以适应时下的中国社会。

有海外评论家认为，审视此次户籍制度改革，不难发现，相比毛泽东的社会主义「理想国」，习式「理想国」还有着更深层次的变化。其中最突出的一点就是，他对建设社会主义「平等」原则已经有了全新的认识。

在毛时代，虽然人人都知「人生而平等」，但因城乡二元户籍制度，他们一生下来就输在了起跑在线。习近平想要建筑真正的社会主义「理想国」，就需要打破这种「不平等」的户籍制度逻辑。

与毛泽东时期的「禁锢」相比，习近平今天的这个思想，无疑是进步的。这种开放式的户籍改革不仅给人的自由流动带来了巨大的好处，还解决了政府执政中一直存在的「平等误区」。

中国农民的第三次解放

有中国专家认为，户籍制度改革将是中国人的第三次解放。近一百多年来，中国人曾获得了三次解放。第一次解放是取缔了长达几千年的等级森严的封建制度，开始进入建设现代公民社会的征程。第二次解放是建立新中国，让每位公民成为政治上平等的公民，不再是被剥削被压迫的奴隶。而目前正在进行的户籍制度改革，将成为中国人的第三次解放，让中国人的自由、平等的梦想变得不再遥远。

历史上，土地改革是中国农民的第一次解放，它实现了农民翻身作主人的愿望。家庭联产承包责任制的推行实现了中国农民的第二次解放，解决了农民的温饱问题。然而这两次解放都有自身无法克服的制度缺陷。要解决中国日益严峻的「三农」问题，实现农民的全面发展，必须进行包括身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度、公共财政制度、土地制度在内的一系列制度革命，以实现中国农民的第三次解放。

随着技术和通讯的发达，以前那种把农民捆绑在封闭农村的做法已经不可能了，农民在城乡之间的流动已经成为一种常态，如果不对农民实行国民待遇，他们一旦遇到失业、疾病或年老的情况，就可能会成为社会不稳定的因素。

要解决三农问题只有减少农民，减少农民不是「农民离土不离乡」这种尴尬状态，而是只要拥有一份工作和固定住所，就可以成为一个地方的居民。专家表示，在现有情况下，如果农民要彻底进入城市，那就要废除现有的户籍制度，对每一个农民实行社保，同时，要让他们获得现有土地的完全产权，从土地的出卖、出租中获得初始资本。

给农民国民待遇，要从打破现有的僵化城乡结构开始，让城乡人员流动起来，使城市和乡村有一个正常的新陈代谢过程，城市里的人不一定固化在城市里，乡村的人不一定固化在乡村，城乡的互动将产生新的经济刺激和活力，把中国经济推向一个新的高度。

其实，在新中国历史上，农民的每一次解放都带来了双重效应，既提高了农民的生活水平，也使中国社会从不太稳定的格局进入更稳定的状态，从低水平的发展步入更高级的发展阶段。

户改是新一轮思想大解放

计划经济体制下的户籍管理制度，使农民在某种程度上属于「二等公民」。农民没有自由选择居住地的权利；没有自由选择工作和生活的权利；没有城里人所享有的住房、医疗、教育、养老、就业以及福利等保障。从平等、自由等人的最基本权利角度来看，旧的户籍管理制度是一种对农民不公正、不平等的制度。

旧的户籍制度形成了旧的户籍观念，城里人瞧不起乡下人，乡下人也自觉低城里人一等。城里人瞧不起乡下人还在于乡下人落后、贫穷。殊不知这种贫穷、落后在相当程度上是旧的户籍管理制度造成的。

户籍管理制度改革为改变长期以来形成的「城里人、乡下人」之差别观念创造了基础，将增强人们的公民、国民意识，促进民主、平等观念的发展。从这个意义上说，户籍管理制度改革是又一次思想大解放。

专家建议，新一轮的思想解放运动，不妨从户籍改革这个难题上「破土」。首先，这一次的思想解放理应在实现社会公平上有所突破。而反观社会现实，现有户籍制度是社会不公的最大载体，教育、卫生等其他不公都是由它延伸出来的，所以，将这次思想解放运动的突破口放在户籍改革上，可谓一举两得。

其次，关于户籍改革的讨论和认知需要思想解放运动的烘托和推进。多年来，虽然媒体对现有户籍制度给城市外来人口造成的歧视和危害进行了披露，但户籍改革推行30年却乏善可陈，严重撕裂了城市和乡村、既得利益群体和受害群体、政府和公众之间的感情，引发不必要的社会矛盾。若能将思想解放运动同户籍改革结合起来，就会踢开死拖改革后腿的部门、群体和陈旧观念的绊脚石，就会改变「路漫漫其修远兮」浑噩局面。

其三，有关专家在户籍改革上的各种建言，需要思想解放运动的检验、选择、完善和采纳。我国现行户籍制度公然与上位法严重冲突几十年，是因为其背后复杂的经济及社会原因。应加紧制定《户籍法》，取消一切附加在户籍制度上的其他功能，使户口与利益脱钩。这些建议合理否？可操作否？如果很合理，怎样尽快写进我们新的户籍制度呢？这就需要思想解放运动来落实了。

其四，户籍制度改革需要全民参与，而思想解放运动是吸引全民参与的最好形式。正如北京大学宪法与行政法研究中心副主任湛中乐所说，户籍制度改革涉及对现有秩序的破坏，是「牵一发而动全身」的事情，因此单靠政府自身的推动是远远不够的，应该有更多百姓参与进来，形成更成熟有效的民意表达机制，来触动和推进政府的此项改革。

户籍改革将成新改革动力

进一步推进户籍制度改革无疑将为经济增长增加动能。据金融投资机构东方证券测算，2014年到2020年，户籍改革的推进对GDP增速的拉动平均每年达1％左右，对GDP总体贡献率将达5％。

除了经济上的红利，户籍改革将成为新一轮改革的动力。从目前的舆论热潮和改革态势看，新一轮改革正在聚焦于「户籍制度改革」，这或将成为本轮改革的风暴眼。

中国社会科学院金融研究所金融专家周子衡曾在媒体上撰文指出，即将成为全球第一大经济体的中国，最为庞大的经济要素不是资本或土地，是「劳动」。只有人获得充分的「解放」，土地制度和资本体制的改革才能迎刃而解，民主、自由、法治才能求得正解。其中，数以亿计的农民工及其家人改籍落户城市，成为城市居民，消除农民身份血统的继承性，将极大地释放中国社会经济的巨大活力，并将成为全球经济近代以来最为巨大的社会经济变革。

反之，继续保留这一身份性社会的巨大胎记，则难以推动中国经济社会新的一轮改革，并将既有的经济改革的光彩黯淡下来。换言之，没有户籍制度改革，就无所谓新一轮的中国改革。

周子衡认为，新的一轮改革的中心应是城乡社会经济体制改革，目的在于「劳动力的根本解放」，主要途径是户籍人事制度的全面改革，其最为重要的两个支点是：农民工改籍和产权制度改革，进而最大尺度地盘活中国近十四亿的人力资源。对「人」的计划是计划经济的本质，对于计划经济的改革应当也必须最终落实到「对人的解放」上来。

计划经济时代的人身依附几乎无所不在，粮油关系、户籍隶属、档案归属、个人成份、社会背景、家庭出身等等，诸如此类，不胜枚举。现如今，部份约束虽依旧，但已非制度性的，而户籍和档案管理的刚性约束依然无所不在。每个人从出生、入托、入学，到就业、就医、结婚、生产，再到选举、被选，或担当公职，甚或直至养老、故去、入葬，都离不开户籍身份的约束。

三十年多来中国农户向城镇的持续「迁徙」与未来的大规模「改籍」将成为近代以来，全球经济史上最为壮观的劳动力「解放」。三十余年来，中国改革盖以经济为号召，未来的户籍改革既是社会进步，也是经济巨变。

周子衡认为，在这轮户籍改革中，究竟有多少农民及其后代将选择留在乡村呢？能否成功留下呢？同样，城市居民能否选择改籍乡村，获取地权呢？户改将与土改相辅相成，从而全面刷新中国的产权制度体系。这不仅为中国的社会经济带来翻天覆地的变化，也将中国的民主、自由与法治推升到一个「质」的飞跃的高度。

（作者：闵之才）【来源：《镜报》2014.9  第446期】