创新投融资模式促进社会公益发展

在发达国家PPP的应用范围很广泛，既可以用于城市基础设施的投资建设(如铁路交通、供水、供电、供气)，也可以用于诸多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。通常关系到重要经济民生的项目、政府持股较多，参与较深，拥有控股股东的地位。

中国改革开放36年来，国民经济得到持续快速的发展，国内生产总值GDP年均增长超过9%。长期以来「外贸出口、固定资产投资和国民内需消费」成为支撑、拉动GDP增长的主要动力和三驾马车，及主体经济增长模式。由计划经济转型而来的国家政府财政在期间发挥了不可或缺的重要投资和引领作用，甚至成为地方经济建设、产业发展、社会公益事业建设布局的主要投入机制。例如：地方高新技术开发区建设、经济开发区建设、城市化发展和新兴产业项目的开发等，政府和财政都担负着十分持重的角色。财政直接投入、无偿扶持、低息借款等手段，在上世纪80至90年代，一度成为十分盛行的发展投入方式。

PPP合作模式在中国应运而生

近20多年来，随着我国改革开放的不断深入和有中国特色社会主义市场经济的高速发展，政府财政职能亦发生着深刻转变。一方面，政府主导配置市场资源的职能和行为正逐渐淡出市场，更多交予市场这只无形的手，发挥市场机制调节和配置资源的作用与效率。另一方面，随着中国城市化的快速推进，城乡差别拉阔，政府所担负的地方经济发展、市政建设、交通基建设施等压力越来越大；同时教育发展和社保覆盖的不均，导致资源错位、社福不公和贫富悬殊等社会问题更加突出，社会矛盾日益尖锐。政府加强公共交通、医疗卫生、社会服务等公益建设的主导作用更加突出，亦导致相关行业（如：社会公益项目净资产回报率ROE降低，回报周期长）的市场资金失血，国家财政支出压力持续上升。因此，原由国家财政承担的主要发展引导或投入模式已不可持续。经济发展与融资投入的缺口日益凸显，这一矛盾在经济发展相对滞后的内陆和西北、西南边疆省区更加突出。这就需要政府积极探索、开辟一条新的投融资发展路径，创新一种政府财政与民营资本、社会资本相互结合，共同合作开发，建设公益事业和发展经济的共赢、多赢投融资模式。因此，PPP合作模式在中国应运而生。

PPP合作模式为：Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私营机构之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利、责任和义务，以确保合作项目的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。换言之就是指政府财政投入与民营资本和社会资本相结合，以探索和解决城市基础设施建设与商业创收利益项目的资金需求，及平衡这一矛盾的最佳选择。因此，也称「公私合营PPP模式」。其以政府参与项目全过程经营管理的特点受到国内外广泛关注。PPP模式更将部份政府责任以特许经营权方式让渡给市场主体（企业），政府与市场主体建立起「利益共享、风险共担、全程合作」的利益共同体关系，进而大大减轻政府财政的负担，社会与市场主体的投资风险减弱。

PPP需要政府突破传统方式

该模式起源于80年代末城市经济高速发展、企业私有化改革与社会公益快速发展的西方。1992年英国政府率先启用，适用于PPP模式的工程项目包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、医疗卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等。据英国政府评估在PPP模式管理下，有超过80%的项目可按期完工，并节约项目资金近20%。因此在追求资本回报与利润最大化的西方资本主义社会，PPP发展较为成熟。在香港也有较成功和成熟的经验，而中国内地则处于探索和起步阶段。

PPP模式首先是一种投资与融资的创新模式，但并非单纯的融资工具和财务决策手段。其要求政府财政要积极引导和调动社会各方资本、资源，共同合作建设、开发重要经济项目和社会公益项目。既要满足社会公益事业的建设发展需要，也要符合经济效益与投资回报的成本效益原则与基本目标，以不断推动社会公益发展和民生改良。因此，PPP模式要求政府应突破传统的「财政无偿投入、企业或项目招商融资、信贷融资或债权融资」等模式，实施政府财政与私营资本、民间社会资本相结合的股权合作融资，及管理运营模式。该模式在当前推进中国经济转型和产业升级的地方新兴产业（环保、节能、降耗、循环）建设和公共交通基建、社会公益项目建设中具有强大的生命力。其要求三P各方诚信合作、风险共担、互利互惠、按经济规律和市场法则办事。并建立股东会和董事会，共同参与有关项目的投资及运营管理。

在PPP管理模式中，有的项目是政府以财政股权投入，社会各方参与股权融资，在特许权协议框架内确立持股比例，共同合作开发与管理；有的项目若满足上市条件，则通过包装上市，吸纳社会闲散资本和民间私营投资。在发达国家PPP的应用范围很广泛，既可以用于城市基础设施的投资建设(如铁路交通、供水、供电、供气)，也可以用于诸多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。通常关系到重要经济民生的项目、政府持股较多，参与较深，拥有控股股东的地位。例如：香港的公共医疗卫生、新机场建设、港铁投资、海底隧道、港珠澳大桥建设及未来的西九龙文化中心建设等项目，政府与大私营机构合作，政府拥有控股权，董事局有政府委派高层出任主席或CEO等要职，参与经营管理。其中香港上市公司如：港铁政府财政持股达77%，拥有绝对控股权，其铁路运营覆盖全港9条专线，市场占有率超过47%。公开透明运作，对公众利益负责，并接受市场、传媒、公众和法律的监督。其他社会民生项目如：领汇旗下商场、街市的运营管理，上市前由政府投资管理，经营亏损。上市后迅速扭亏为盈，由政府参股和参与管理，特许市场主体经营，并以税收优惠扶持。近期因香港通胀上升，租金持续上涨，市民纷纷请愿，要求政府回购。

四个条件促PPP模式成功

从国外和香港的发展经验看， PPP模式若要成功落实，还必须满足以下几个方面的条件：

一是经济主体具有较高的市场化条件，市场运作公开透明，公平竞争，符合宏观经济学所界定的开放、有效的市场原则。

二是政局、社会稳定，市场机制完善，法制体系完备，市场监督机制健全。合作主体依法经营管理，政府做好服务工作，减少干预。并接受市场、公众、立会和法律的监督问责。

三是政府财政应提供积极有力的支持。在PPP模式中，公私营合作各方的角色、责任、风险不同。但政府为社会大众提供最优质的公共设施和公益服务是始终不变的主要目标。PPP模式是政府提供公共设施，及服务的一种积极有效的方式，但并不排斥政府的监督管理和决策作用。任何情况下，政府均应从保护和促进公众利益的角度出发，负责项目的总体策划，组织设计与建设招标，理顺合作各方的权责、利益关系，致力降低项目总体风险。

四是需要建立专业管理团队，吸纳优秀的管理、技术人才。PPP模式的项目建设及运营管理，多采用项目特许经营权或私营控股的方式进行，具有复杂的法律、金融理财和财务管理等方面的技术要求。因此政府政策分析、方针制定、投资参与、规范运作、标准交易流程设计等工作，都需要提供全面的政策支撑和专业化的技术、管理服务。

因此，为PPP项目配套、建立专业化的投资管理团队尤为重要。香港PPP模式下的一些项目高级管理人才和技术人才，也都是从海内外市场公开招聘，以确保项目的质量、效益和国际化规范管理。

（作者：马建波）【来源：《镜报》2014.9  第446期】