对法治建设有重大影响的两件事

  新中国成立60多年来，我国的法治建设有过多次曲折反复，其间发生过大大小小的许多事件，对法治的走向产生了程度不同的影响。其中影响特别重大的事件，当属一反一正的两件大事：一是1958年召开的第四届全国司法工作会议；二是中共中央1979年发布的64号文件。前者，对中国法治建设造成了持久的负面影响；后者，则是拨乱反正的指导性文件。在学习、贯彻四中全会《决定》之际，回顾一下这两件大事，不无现实意义。

  一、第四届全国司法工作会议的来龙去脉

  第四届全国司法工作会议于1958年6月23日召开，至8月20日结束。会议的气氛极度紧张，思想批判伴随着组织处理，重锤猛砸，把司法部党组打成了"反党集团"，实际上是对董必武的法律思想进行了一次总清算。会后，毛泽东在北戴河发表"要人治，不要法治"的谈话，不仅阻断了刚刚起步的法治建设进程，而且对发动"大跃进"和文化大革命彻底破坏法治，从思想上、理论上和舆论上预做了铺垫。

  第四届全国司法工作会议的负面效应影响深远。但是，基于某种原因，以往多年对它却鲜有提及，即使从事法学教育和政法工作的同志，也大都不知道那次会议的真实情况。因此，有必要对会议的来龙去脉做简要的介绍。

  会议的背景

  新中国成立初期，不重视法治建设，仍然沿用了战争年代的习惯做法，以政策代替法律，以急风暴雨般的群众运动来推动各项工作，曾经走过一段弯路。

  在我们党内，真正懂法、爱法、护法的是建党元老董必武。新中国成立初期，董必武任政务院副总理兼政法委员会主任（1954年转任最高人民法院院长），一度主管政法工作。他在多次讲话中，明确指出群众运动有副作用，他说，"群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的法律有时也不大尊重"，他指出：不断开展群众运动会"助长人们轻视一切法制的心理"，进而指出：法制是人类文明中主要的一项，"国家没有法制，就不能成为一个国家。"

  1954年制定颁布了第一部宪法和几部国家机构组织法，开创了法治建设的第一个黄金期。1956年中共第八届全国代表大会，正式宣告"大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束"，宣示要"逐步健全法制"。董必武在八大的发言，要求做到"有法可依，有法必依"，提出"依法办事是加强法制的中心环节"，强调"国家机关和领导干部要自觉遵守法律"。由于董必武在此前后提出了一系列健全法制的论断，被后人尊称为"新中国法治建设的奠基人"。

  然而，在如何对待法治建设的问题上，董必武的思想与毛泽东的主张并不契合，毛泽东青睐人治而不赞成厉行法治。在1957年开展的"反右派"斗争中，把宪法规定的"人民法院独立进行审判，只服从法律"也当作"右派观点"批判了，许多法学家和法律工作者因主张审判独立被打成右派分子，被送去劳教或发配边疆，身心备受摧残。

  事情到此并没有了结，紧接着又将斗争的锋芒直接指向政法机关内部，认为"政法部门普遍存在着右倾思想，右派分子在政法战线上的进攻极为猖狂"，于是决定在政法部门大动干戈，这便是第四届全国司法工作会议的由来。

  （崔敏—1957年4月17日，时任最高人民法院院长的董必武接见北大法律系56级学生代表，第二排左二为本文作者）

  会议的开法

  1957年4月17日，时任最高人民法院院长的董必武接见北大法律系56级学生代表，第二排左二为本文作者

  第四届全国司法工作会议陆陆续续开了将近两个月。出席会议的有各省、市、自治区高级人民法院和司法厅（局）的负责同志，部分军事法院、中级法院、基层法院以及司法院校的负责同志和部分律师，共440人。当时的说法："这是全国司法干部的一次大规模的整风会议"。会议采取大鸣大放、大争大辩、大字报的方法，对最高人民法院和司法部的工作进行检查和批判（共贴出大字报12000张，平均每个参会的人要写近30张）。

  这次会议的奇特之处，是将时任最高人民法院院长的董必武排除在外（他事先也不知道要召开这样一次会议）。1958年5月27日，董必武受中央委派，率领中国共产党代表团赴保加利亚、捷克斯洛伐克、德意志民主共和国，分别参加三国的党代会，返回途中还顺访苏联，一去就是两个多月。正是在董老出访期间，中共中央于6月10日发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，指定彭真为政法小组组长、罗瑞卿为副组长，董必武只是小组成员之一（从此，由彭真取代董必武主管全国政法工作）。随即，第四届全国司法工作会议便在6月23日召开，在当事人缺席的情况下，展开了对董必武法律思想的批判和清算。攻击者有备而来，被批判者却毫不知情，完全处于被动挨打的境地。

  会议的结果

  第四届全国司法工作会议贯彻"反右派"精神，痛批所谓"资产阶级法律观点"，并采取组织措施，把司法部党组成员6人另加正司级干部3人共9人打成了"反党集团"（会后，司法部被撤销，此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反）。公开惩罚的是司法部，主攻的对象却是董必武。尽管未公开点名，但会议批判的基本观点，大都引用董必武所讲过的话，斥责"一些法院干部"死抠法律条文"，，"对法有了迷信"使法成了自己的一个"紧箍咒""；"把法神秘化、偶像化，成了束缚自己对敌斗争手脚的绳索，有时还想强加于人，束缚兄弟部门的手脚"。对照董必武提出的"依法办事是加强法制的中心环节"等论断，这一批判的矛头所指不言自明。

  会议结束后，向中央报送的《关于第四届全国司法工作会议的情况报告》，核心内容是下面一段文字："人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。……把政法工作严格置于党的绝对领导之下，主动地向党委反映情况，请示和报告工作。法院工作服从党的领导，不仅要坚决服从党中央的领导，而且要坚决服从地方党委的领导；不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督。"

  把司法部党组打成"反党集团"，痛批依法办事，不点名地敲打董必武，强调"成为党的驯服工具"，"把政法工作严格置于党的绝对领导之下"这便是第四届全国司法工作会议的主要成果。

  两位主席昭告"要人治，不要法治"

  第四届全国司法工作会议结束后，8月21日，毛泽东在北戴河协作区主任会议上，借评论公安、司法会议发表谈话，他说："不能靠法律治多数人，……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，每次的决议都是法，开一个会也是一个法。""要人治，《人民日又说：不要法治。报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？"其时，在座的刘少奇插话说："到底是人治还是法治？看来实际上是靠人，法律只能做办事参考。八大会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法。"毛泽东与刘少奇的这一席话，可谓一锤定音！这就对前几年的法治探索做了定论，"要人治，不要法治"便成为最高领导层的决策。

  会议产生的影响

  第四届全国司法工作会议带来的直接后果，是法律虚无主义盛行，认为法律只是束缚人们手脚的累赘，没有法律反而更便捷，以致任意毁弃法制。在"大跃进"中，共产风、浮夸风、瞎指挥风、强迫命令风、干部特殊风等"五风"泛滥，对稍不顺从者随意打骂关押。1960年11月，中共中央又决定公安部和最高人民法院、最高人民检察院"合署办公"，直接把最高人民法院和最高人民检察院并入公安部，使司法机关成为公安机关的附庸，完全取消了三机关的互相制约，毁弃了起码的诉讼程序，这就为各地随便捕人和胡乱判刑，甚至随意杀人敞开了大门，造成了极其严重的恶果。加之由于"大跃进"违背客观规律的瞎折腾，发生了前所未有的大饥荒，数千万人非正常死亡，形势极端严峻。乃至高层领导也大声疾呼：不得了呀！再也不能这样下去"再这样下去，了！是该回头总结一下的时候了！"

  认识反复导致更严重的恶果

  1962年5月，党内二把手、时任国家主席的刘少奇，在主持对经济政策进行调整的同时，又亲自主持对1958年以来的政法工作进行总结，他十分痛心地指出：总的经验教训是"这几年的政法工作，混淆两类不同性质的矛盾，用对付敌人的专政的办法来处理劳动人民的问题，这是个根本错误。这不是共产党的方法，而是国民党作风，是站在人民之上，向人民施用压力。"他还公开否定了"驯服工具论"，"不要提政法机关绝对服从各级党明确指出：委的领导。它违法，就不能服从。他甚至说：""这几年犯的"左"的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。"刘少奇的这些讲话，言简意赅，句句铿镪有力，三言两语就点到了问题的要害，对多年的积弊下了一剂猛药，目的是引起全党和政法部门所有同志的高度重视，认真去解决问题。

  可惜，刘少奇的严厉批评和采取的纠偏举措，并未能在全党取得共识，更未得到毛泽东的认可。不久，毛泽东又重提阶级斗争，要求"年年讲、月月讲、天天讲"，又使刘少奇的纠偏陷于停顿并迅速转向。从此，"左"的一套愈演愈烈，直至1966年发动史无前例的文化大革命，号召"砸烂公检法"，煽动打砸抢抄抓，带来了无法无天的10年内乱，以致当年主持第四届司法工作会议的彭真和罗瑞卿，以及曾经倡导、而后又明确否定"驯服工具论"的刘少奇，都成了"绝对领导"的牺牲品。这个教训何其惨痛！

  二、中发〔1979〕64号文件的发布

  64号文件出台的背景

  1976年10月，粉碎"四人帮"，结束了10年内乱。随后于1978年底召开的十一届三中全会，总结文革破坏法制的惨痛教训，认识到"有法才能治国，无法必然乱国"，进而提出"发展社会主义民主，健全社会主义法制"的方针，把我国带入了改革开放的新时期。紧接着，1979年7月召开的五届人大二次会议，制定颁布了刑法与刑事诉讼法，结束了长达30年无法可依的局面，社会主义法治建设迈出了坚实的一步。

  由于过去多年法制废弛，从党内到党外，从领导到群众，普遍轻视法制，有法不依已经成为习惯。在"两法"颁布以后，如果不改变传统的观念，法律的规定很难得到认真执行。为了保证"两法"的切实实施，中共中央又于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，即著名的中发〔1979〕64号文件。这个文件，直接针对的是保证"两法"的实施，但它的内容却远远超出了这个范围，是对全党全民进行法制教育，准备厉行法治的一个纲领性文件。

  64号文件的主要内容

  64号文件高屋建瓴，首先指出：刑法、刑事诉讼法能否严格执行，"是衡量我国是否实施社会主义法治的重要标志"，接着又指出："我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已经成为习惯……如果我们不下决心解决这些问题，国家制定的法律就难以贯彻执行，我们党就会失信于民。"开宗明义地指出了这些问题，表明我党下决心要厉行法治。顺势而下，中共中央对"两法"实施做出5项指示，这5项指示的标题分别是：

  1．严格按照刑法和刑事诉讼法办事，坚决改变和纠正一切违反刑法、刑事诉讼法的错误思想和做法。

  2．加强党对司法工作的领导，切实保证司法机关行使宪法和法律规定的职权。　　

  3．迅速健全各级司法机构，努力建设一支坚强的司法工作队伍。

  4．广泛、深入地宣传法律，为正式实施刑法和刑事诉讼法做好准备。　　

  5．党的各级组织、领导干部和全体党员，都要带头遵守法律。

  上述5项指示，条理清晰，内容全面，论述深刻，切中时弊，要求明确而具体，给人以耳目一新之感。　　

  鉴于以往党法不分，强调"绝对领导"带来诸多弊端，64号文件的核心内容，就是要理顺党法关系。文件明确指出：加强党对司法工作"今后，的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权。党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。"进而强调指出："党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和做法。"

  64号文件的意义

  64号文件是在政法领域拨乱反正的重要成果，是我党准备依法执政，迈向法治国家的宣言书，是我国法治建设的一个重要里程碑。在这个文件中，第一次使用了"实施社会主义法治"的提法（过去只提"法制""法治"，"中央决定取而忌谈）并郑重宣布：消各级党委审批案件的制度。"它是汲取无数血的教训的慎重决策，也为后来提出"依法治国，建设社会主义法治国家"的治国方略奠定了基础。

  经历过"反右派"和文革10年内乱的"反右倾"许多同志，看到这份文件，激动得热泪盈眶。时任最高人民法院院长的江华，感慨万千，"这个他说：文件是建国以来甚至是建党以来，关于政法工作的第一个最重要、最深刻、最好的文件，是我国社会主义法治建设进入新阶段的重要标志。"

  邓小平强调"改善党的领导"，与64号文件一脉相承　　

  中发〔1979〕64号文件发布后，邓小平又对民主法治建设发表了一系列重要讲话，论证了"加强党的领导"和"改善党的领导"的辩证统一关系。他说：问题是党善不"我们坚持党的领导，善于领导。党要善于领导，不能干预过多，干预过多搞不好倒会削弱党的领导。"又说："属于法律范围的问题，要用法律来解决，由党直接管不合适。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。"他语重心长地反复强调："怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。"

  如何正确地、恰当地处理党法关系，是我党几代领导集体探索了数十年的一个至关重要的问题。以往在这个问题上的主要倾向，就是"党政不分"和"以党代政"。邓小平响亮地提出要对党和国家领导制度进行改革，强调"只有改善党的领导才能坚持党的领导"，把执政党如何领导政权机构以及如何摆正党法关系讲透了。这些论述更有现实的针对性，可以看作是对64号文件的进一步发挥。

  三、历史的经验不应该忘记

  综上所述，1958年召开的第四届全国司法工作会议和中发〔1979〕64号文件的发布，是对我国法治进程影响巨大的两件大事，尽管时空相隔21年，但却有内在联系，是互相反衬的。前一件大事的直接后果，使当时刚刚起步的法制建设戛然而止，并为毁弃仅有的少量法律做了铺垫，助长了"大跃进"中"五风"泛滥，进而导致无法无天的10年内乱，使人民吃尽了苦头；后一件大事，则是痛定思痛，直接否定了第四届全国司法工作会议倡导的"绝对领导"和"驯服工具论"，是在政法领域的彻底拨乱反正。从64号文件再前进一步，十二大以后几次修改党章，都明确规定"党必须在宪法与法律的范围内活动"，这就破解了"究竟是党大还是法大"的难题，为后来确立"依法治国，建设社会主义法治国家"的治国方略铺平了道路。

  遗憾的是，对中国法治建设产生过深远影响的这两件大事，后来竟被人们忘记了。不仅年轻人不知道有过这样两件大事，甚至高等院校的法学教授和年富力强、正在挑大梁的各级领导干部，大多数也未必了解。许多人从来没有听说有过一个64号文件，更不要说半个世纪以前的第四届全国司法工作会议了。这不能责怪官员和学者们无知，而是以往多年历史尘封使然，以致人们现在要想看到中发〔1979〕64号文件都很难。似乎随着时间的流逝，曾经总结出来的血的教训也逐渐消退了，甚至连小平同志一再强调的"改善党的领导"也不提了。这看似一种怪现象，但它却是无可否认的事实。

  与此相应的是，在现实生活中，又不时听到一些与64号文件背道而驰的提法和做法，把在拨乱反正中正式否定了的错误观点和提法，又重新捡了回来，复归到第四届全国司法工作会议倡导的"绝对领导"，这不能不说是一种倒退，而且一下子竟退回去50多年！这种现象让人难以理解，令人心寒！

  中发〔1979〕64号文件，是饱蘸着血与泪写出的一个历史性文件，它体现了文化大革命结束之后，全党对那种非理性的极"左"路线造成诸多恶果的深刻反思。如果将这些凝聚了丰富经验和血的教训的正确指示都忘记了，那就有可能再次迷失方向。

  周恩来总理生前说过：一"历史对一个国家、个民族，就像记忆对于一个人一样。一个人失去了记忆，就会成为白痴，一个民族如果忘记了历史，就会成为一个愚昧的民族。而一个愚昧的民族是不可能建设社会主义的。"但愿我们都能牢记这一金玉良言。

（作者：崔敏，法学教授）【来源：《炎黄春秋》2015年第2期】